编者按：作者是大陆著名法学家，曾任天津南开大学法学所名誉所长、中国政治学会副会长、中国宪法学研究会副总干事等职。此文从国家体制的角度为中国走出内外困境指出了一条坦途。
今年两会开幕前，昆明发生了恐怖袭击事件，被砍死砍伤的无辜民众近二百人。人们严厉谴责匪徒的凶残，也有人提出应对各类事件的不断发生进行反思，思索我们的民族政策、宗教政策是否出了问题。我认为这种理性的思考很有必要。同时进一步想到，除了政策外还应考虑制度方面的问题。
中共在建国前一直主张联邦制
我国自秦朝以来，一直是中央集权制的大国。有些朝代虽然分裂为两个或多个国家，却也是合久必分、分久必合，直至今日还是一个统一的大国。这在世界历史上是很少见的。当前世界上的地广人众的，特别是多民族的大国大都实行联邦制，如美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、德国等。而中国人却往往以统一大帝国为傲，经常赞美秦始皇统一中国的功劳。我国领导人一直称赞中国大一统的好处。如说，全国一盘棋可以集中力量办大事。实际上如果中央决策有误，也可以办大坏事。毛泽东在文革前夕曾对来中国访问的斯诺说，欧洲分成许多小国，进步很快，可以充分发挥自己的创造性。他也承认小国有其长处。中共在建国以前一直主张联邦制。1931年成立的苏维埃政府在宣言中曾把台湾、越南、朝鲜并列，称他们是中国的海外土地，将来可以加入中华联邦。建国前夕发表的中国人民解放军宣言，明确主张中国实行联邦制。但一九四九年建国后，中共却改变了主意，改口在少数民族众多的省县实行民族自治区县，根本不再提什么联邦制。在这些民族自治区中，如西藏、新疆、内蒙、宁夏等自治区，虽然选举了该地区主要民族的族人出任自治区主席，副主席，但实权还是掌握在身为汉族的党委书记手中。大批汉人涌入自治区，与当地民众争夺资源。而对于当地民族的宗教信仰，风俗习惯却少有尊重。在新疆，更有生产建设兵团长期驻扎，兵团员工绝大多数来自东部其他省市。在这些自治区中，遇有民族纠纷往往将少数民族扣上疆独、藏独的帽子加以镇压。胡耀邦任总书记时曾提出的"大批干部撤出西藏，以缓和民族矛盾，达成社会和谐"的主张受到抵制，未能实施。长期以来，民族矛盾日益加剧，积怨日深。
联邦制可改变现行体制根本缺失
分权制衡是宪政的一个主要原则。在中央政府结构上，即横的结构上是三权分立；在中央和地方的关系上，即竖的方面是联邦制。我国现在实行党管干部，即由党中央的组织部掌管全国从中央到地方所有的省区一级党与非党的所有干部的任免，这就使官员由公民选举产生的规定成为空话。常有一个省长由该省人民代表大会选举产生后不久，即由中组部一纸调令调任他职的现象。这样不可能做到官员和公民之间的相互了解与联系。实行联邦制可以改变官员只对上不对下负责的根本缺失。
我国若实行联邦制，除各省区都改成邦外（称呼可再议。美国的state我们一直译为"州"），还可有六个特别邦：西藏、新疆、蒙古、香港、澳门、台湾。这六个特别邦可由做为联合国常任理事国的中国提议，接纳其加入联合国，成为会员国。（前苏联曾有白俄罗斯、乌克兰加入联合国，使前苏联有三票投票权。中国增加六票投票权并非不可。）
西藏：达赖喇嘛近年来一再宣称他并不要求西藏独立，只要求充分自治。谈判由于大藏区问题而搁浅。若实行联邦制，西藏作为一个"特别邦"，将一劳永逸解决藏独问题。达赖与西藏独立政府的回归将使西藏出现汉藏民族永远和睦相处的新局面。
新疆：新疆与西藏不同。西藏在清朝及民国与中国只是藩属国与宗主国的关系。新疆在康熙大帝平定准格尔部时已将新疆纳入中国版图，因此称为"新疆"，各民族之间基本上都是和平相处。建国以来有些领导干部受大汉族影响，实行左的政策，损害了民族间感情。
蒙古：现在很少听到蒙独了。据说蒙族已经汉化得差不多了，在内蒙古，蒙族在人口比重中已不占多数。外蒙是民国时期由前苏联鼓动叫嚣而宣布独立的。当时的中华民国政府一直拒绝承认。我在小时候看中国地图是桑叶形，而建国后已经变成老母鸡了。最近听说蒙古有意回归中国，不知事实如何。蒙古矿藏极为富厚，许多国家都在打主意，尤其日本，觊觎已久。蒙古如回归中国，会与内蒙合并，直呼蒙古即可，成为特别邦，可保持其联合国会员国地位。
港台与大陆关系的真正出路
香港：香港自1997年回归后制定基本法，成为香港特别行政区，是港人治港，港人自治的地方自治区。当时邓小平有意将香港作为一国两制的范例成为统一台湾的前奏。从香港回归以来的事实说明"港人自治"只是一句空话。中央一再干涉香港事务，加速香港的中国化，剥夺港人的言论出版与选举立法局委员和特首的自由权利。强势推行基本法、二十三条立法，曾引发百万港人上街游行，示威抗议。为2017年特首选举，强行成立一个一千二百人的提名委员会，剥夺公民个人提名的权利，已经引起广大港人的不满与抗争。香港泛民主派经常被加以港独的恶名。其实港独是不可能实现的：一是在香港有驻军，二是香港全靠大陆供水，一旦停水，港人活不过三天。如果将香港的一国两制改行联邦制，可以永远解决纷争的局面，使香港更好的发挥优势，得以更好地发展。
台湾：当年，美国对大陆统一台湾原来不持异议，甚至有将蒋介石流放菲律宾的说法。但是毛泽东一意孤行决定抗美援朝，派志愿军赴朝，与以美国为首的一百二三十个国家组成的联合国军作战。中国被称为侵略者。美国派第七舰队到台湾海峡，使中国失掉了统一台湾的良机。后来，邓小平决定在香港实行一国两制，希望对台湾有示范作用。但台湾在两岸关系上一直强调其独立平等地位，认为一国两制将台湾矮化为地方政权，坚决不同意。蒋经国开放党禁报禁，台湾已成为民主政权。台湾人主张回归大陆的人数比例越来越少，特别是青年人绝大多数是独派。近年来两岸和平交往，已由互不信任改为互相承认，官方交往已不再是白手套。最近，台办主任与陆委主任互以官衔称谓。但是，这并不彻底。大陆依旧把台湾总统称为地区领导人。实行联邦制将促进两岸统一的实现。这样做既不是并吞——一方吃掉另一方；也不是分裂——一方宣布独立出去，这是一个双赢的方案。特别是台湾作为一个特别邦，可以重回联合国，恢复其会员资格，充分满足台湾扩充国际空间的要求。有人说这样做我们是否让步太多了？古人说，如欲取之，必先与之。和平统一对中国太重要了。这将冲破美国防堵我国的第一岛链，我们付出的代价并不算多。其实这样安排，由于美国的阻扰和台湾独派的反对，台湾还不一定买账。如果真如此，我建议两岸，即"中华人民共和国"和"中华民国"先组成邦联，过度一段时期后，再考虑成立联邦。
总之，我国如能通过修宪实行联邦制，不但使我国做到中央和地方分权制衡，而且一劳永逸的解决藏独、疆独、港独、台独的问题，使我国成为一个和平统一，各民族平等和睦的强大的民主国家。
2014年3月31日
——原载《动向》杂志2014年4月号
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