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| 图：山东的全国人大代表赵冬苓 |
2013年3月1日，国务院办公厅出台"新国五条"细则，要求对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，应严格按转让所得的20%计征。此政策一出，随即引来一片哗然。人们对此法案的立法动机与目的猜疑不断，并广泛质疑作为行政机关的国务院税收立法权的合法性。
3月7日，来自山东的全国人大代表赵冬苓建议全国人大按照《立法法》规定收回税收权，终止国务院制定税收暂行规定的权力。笔者已获悉，该建议已获得至少30名以上人大代表联署，作为正式提案提交全国人大审议。或许是针对这一提案的反馈，3月9日全国人大法工委副主任信春鹰在回答有关人大"何时收回税收立法权"时表示，人大对此问题并没有具体的路线图，也没有时间表。很明显，人大尚未将此提上议事日程。
把上述三件事情联系起来考察的话，可以看出，公民权利意识的觉醒使得人们试图以宪政国家的框架重新审视个人权利与政府权力之间的关系。税收立法的合法性成为绕不过去的门槛。
从宪政角度看，税收来源于公民的私有财产，它是用来保障公民自由与权利的成本，也可以视为公民购买公共服务的价格，即"税是文明的对价"。社会契约理论认为国家或政府是人们通过相互达成契约来保障个人权利的工具，只有通过税收提供公共经费，才能保障个人权利与自由。
宪政体制本身就是争夺征税权的历史，"无代表即不纳税"。征税权是国家的核心权力，现代法治国家之所以规定征税是议会独享的权力，是基于对议会性质的预设，即议会是公民通过选举代表组成的，代议制保障了公民参与权的行使，由议会公开讨论并制定税收，才能确保税收是基于公民的切身利益需要，防止其被滥征滥用。政府之所以无权开征税收，是因为它只是执行而非决策机构，如由其越俎代庖，便排除了公民的参与权，势必造成政府寻租，无法摆脱征税的随意性与扩大化。因此，征税是议会绝对保留的权力，公民无代表权则不纳税，征税必须征得公民的同意并制定法律。
当下中国的税收立法之所以广受诟病，直接的原因便是人大立法征税权旁落，国务院征税不受限制。
中国现行宪法中，并没有关于征税权的规定。从法理上讲，它应归国家最高立法机关即全国人大。目前国务院在税收等方面享有的立法权，理论上也是一种源于人大的授权。1984年和1985年全国人大两次授权国务院拟定有关税收条例。但这两次授权立法，是一种"空白授权"，即国务院在实践中可以无限制地自行规定税种及税收额度。这并不符合法律保留原则。
该原则意味着包括但不限于税收、人身自由等事项只能由立法机关进行立法。虽然西方国家对于税收也不完全排斥授权立法，但此种立法必须遵循严格的条件和范围限定，原则上不允许毫无限定的"空白授权"。国务院则依据这两次空白授权制定了大量税收暂行条例。目前中国18项税种中，只有个人所得税、企业所得税、车船税三项由全国人大或其常委会分别制定的法律才能征收，而包括增值税、消费税等在内的14项税种和关税，都是由国务院各类"暂行条例"作为征收的法律依据。
2000年3月，全国人大颁布《立法法》。该法属于宪法性法律，它明确规定了税收制度只能制定法律。但直到今天，国务院也能不断开征新税种，民众却无抗辩之权。尤其需要指出的是，一些税种还是经国务院再次授权，由财政部或国家税务总局制定的，这不符合《立法法》中"被授权机关不得将该项权力转授给其他机关"的基本原则，直接导致了涉税"细则"、"文件"与"通知"等数以百计，更低层级政府制定的罚款和收费文件则更是数不胜数。行政权力部门之间基于自身利益而进行的税收立法，往往会因权力扩张而侵害公民的正当财产权。
正是在此背景下，税收立法权收归人大的呼声越来越高。普遍认为，唯有如此，才能摆脱部门利益的干扰，重塑税法的权威与公正。相较于国务院制定暂行条例时的程序简单与没有代表广泛参与性的闭门立法而言，至少从法理上讲，税收立法权收归人大，符合税收法定原则，参详众端反复博弈而形成的法律，能够更好地反映各种不同的利益诉求。
但是，对中国问题的讨论必须放置于中国语境中才有意义。将税收立法权收归人大，有其法理与逻辑上的必要性，但如果认为如此便可以结束征税乱局的话，则显然没有意识到中国制度的现实逻辑，我们看到的可能仍是失望。
不同于经典的立法权力与行政权力的职能划分，中国所奉行的是"议政合一"的制度，虽然全国人大被称为最高国家权力机关，被赋予了立法权，但是作为立法机关的人大与作为行政机关的国务院并不是典型的决策与执行关系。人大的使命是批准由执政党提交的立法提案，但在实践中，人大基本上扮演一个仪式性的角色，即所谓"橡皮图章"，虽然这一角色近些年在发生一些积极的变化。但问题的关键在于，基于议政合一的理念，这在很大程度上造成了名为人大立法实则是行政机关进行立法的事实。孟德斯鸠说过："当立法权和行政权集中于同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。"我们也可以看到，自有记录以来，以行政机关名义提交的立法案在人大无往而不利，未曾遇到实质性阻碍。 如此，即使税收立法权收归人大，其结果又能如何？
以税收法定原则为理由将税收立法权收归人大，预设了人大立法的开放性与参与性，制定一部法律需要经过相当漫长和复杂的程序与过程，需要向全社会公开草案并征求意见，各个利益阶层的人，进行反复的立法博弈，最终形成法律。但是，如果没有人大代表的专职化、选举的开放性与相较于行政机关的独立性的话，则此种预设必将落空，这恐怕也是全国人大对"何时收回税收立法权"并不积极的原因之一。
呼吁税收法定原则的同时，必须认可并落实"无代表即不纳税"这一理念。基于这一理念而产生的制度设计恰是国家德性的体现，即它是为保障公民的自由与权利而存在的，正义的征税权是基于公民的授权，税收立法不应成为"密室政治"，应该有公共辩论作为基础，取之有道而非豪夺。否则，即使将税收立法权收归人大，也实质上于事无补。
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