在很多方面，中国官员实行的是一种"城堡政治"，实际上就是特权政治。政府官员有数不清的特供系统，从社会保障、医疗、教育、住房到食品等都存在着特供，官员俨然生活在城堡里面。对很多官员来说，因为特供系统的存在，他们不用通过市场机制来获取这些。这样，就产生了很多腐败行为。"特权政治"当然是一种腐败行为。但社会经济发展水平的提高为"去特权化"创造了条件。
在讨论如何建设清廉政府时，最容易被人们所忽视的是社会的改革。不过，历史地看，社会建设对建设清廉政府的重要性怎么强调都不会过。简单地说，社会建设可以为清廉政府营造一个良好的环境，不仅减少官员腐败的动机，而且也对官员的腐败构成有效的社会压力。为什么这么说？
腐败是官员追求私人利益的结果。因为社会资源不足，一些官员就会利用手中的权力来追求私人利益，即经济学上所说的"寻租"。如何减少和控制官员的寻租动机和行为？上周已经讨论过通过"高薪"来保障官员的体面生活。但"高薪"比较适用于社会经济发展比较低的时候。等到社会进入到中等收入阶段之后，"高薪"方法需要调整。这不仅是因为这个时候，官员无需通过"高薪"也能享受体面得的生活，也是因为在这个阶段，社会成员的教育水平提高，人们对政治参与的要求也开始出现，"高薪"的方法会变得比较具有争议性。
如何调整？根据欧洲的经验，这个时候的社会改革必须到位。社会改革就是要建设基本社会制度，包括社会保障、医疗、教育和公共住房等。这些也就是今天中国在讨论的公共服务。社会制度的建立，对减少和遏制官员的腐败动机非常有效。因为有了这些大家都可以得到的服务，官员就无需通过自己的权力来获取。这在北欧社会变现得很显著。在北欧，政府官员的工资并不高，但官员非常清廉。主要是因为北欧国家建立了有效的社会制度，官员无需通过权力寻租来为其自身、子女追求利益。
在西方，这个过程被称为"去特权化"。在社会经济发展还是很低的时候，政府官员容易追求特权。尽管西方民主政治已经有两百多年的历史，但在其中的大部分时间里，都是特权政治。"特权政治"当然是一种腐败行为。但社会经济发展水平的提高为"去特权化"创造了条件。
享受特权的"城堡政治"
今天中国正在大力推进社会改革，这也会对清廉政府建设创造一个良好的社会环境。在很多方面，中国官员实行的是一种"城堡政治"，实际上就是特权政治。政府官员有数不清的特供系统，从社会保障、医疗、教育、住房到食品等都存在着特供，官员俨然生活在城堡里面。对很多官员来说，因为特供系统的存在，他们不用通过市场机制来获取这些。这样，就产生了很多腐败行为。生活在城堡里面，他们自然和社会切割了关联。他们可以充分享用市场经济所带来的好处，但不用像普通百姓一样直接面对市场经济所产生的压力。这样，他们就没有足够的动力来进行改革。举一个例子来说，如果所有官员吃的食品都必须从市场采购，也就是说没有特供系统，他们一定努力来监管食品。如果所有官员的住房都必须从市场获得，他们一定对房地产保持敏感性。中国要在这些方面消除官员腐败，就必须拆掉"城堡"。中国已经进入中等收入阶段，政府有能力开始进行大规模的社会建设。所有这些社会制度的建设不仅有利于清廉政府建设，也有利于社会公平建设。
因此，建设社会制度不仅关乎于官员，也关乎一般社会成员。清廉政府能否建立，社会整体对腐败的态度很重要。一个社会如果存在着反腐败的文化，就会对腐败产生强大的社会压力。但如果一个社会普遍接受官员的腐败行为，对腐败冷漠，社会压力就难以产生。中国社会这方面也面临困难。社会成员一方面抱怨官员的腐败，但对一些人来说，一旦自己获得了权力，也同样会腐败；对他们来说，抱怨官员腐败，是因为他们自己没有腐败的机会。
社会建设因此对社会的清廉很重要。如果社会成员想通过官员来寻求各种利益和好处，就会为官员提供了一个容易腐败的环境。中国社会和官场之间的各种"请客送礼"行为，除了好客传统之外，还是有很多目的性，也就是要和官场建立各种关系，来分享官员的权力寻租。
社会改革的另一方面内容即培养社会力量，对清廉政府建设的影响比较容易理解。这里可从两方面理解。第一，如果社会力量微弱，社会没有自我管理的能力，就需要政府来管理社会。这意味着政府的权力范围的扩大。政府权力范围的扩大则容易导致腐败，因为政治腐败总是和权力有关的。从这个角度看，中国政府面临困境。长期以来，中国管得太多，什么都管，什么都管不好。正因为政府管得太多，社会没有足够的成长空间，高度依赖政府。政府管不好，社会又依赖政府，这样社会和政治之间就产生了紧张关系。
分权以培养社会力量
如何跳出这个困境？唯一的办法就是向社会放权，或者还权于民。分权于社会，社会就会得到空间发展，社会就会逐渐发展出自我管理的能力。社会自我管理能力的提高，就会大大减轻政府的负担和责任。也就是说，政府的权力范围就会缩小。权力范围的缩小非常有利于清廉政府建设；同时也非常有利于在社会和政府之间的良性互动，即政府管得少，但管得好。
第二，向社会分权可以培养社会力量，对政治权力构成制约。这方面，中国也面临巨大的压力。中国已经进入中等收入阶段，社会力量有了长足的成长，社会对政治的期望和参与政治的愿望也在快速增加。这要求政府加速改革自身，来满足社会的要求。这方面，媒体的作用尤其显著。媒体对腐败所能构成的制约，大家都比较了解，这里不再细述。
最后我们转到讨论如何通过政治和行政体制改革来建设清廉政府。实际上，很多方面的经济和社会改革，都必须通过政治改革才能推行下去。例如政治和经济的边界、政治和社会的边界的确立，都是巨大的政治改革工程。民主制度建设方面，例如政府层面的权力分离等，也是如此。这里侧重讨论一些主要的制度细节。
第一是政治内部的边界问题。政治和经济、社会要有边界，政治内部也要有边界。实际上，西方民主讲三权分立也是一个边界问题。在中国，一个突出的问题是政治领域和公务员领域要确立边界。任何国家的管理都需要公务员，主要是专业人才组成，是非政治性的。对公务员的廉政建设，也就是"吏治"，各国已经积累了很丰富的经验，例如前面所讨论的预算、收入的货币化和透明化等。对中国来说，最重要的是要对公务员系统进行"非政治化"。一旦公务员系统变得"政治化"，腐败就不可避免。在这个前提下，公务员系统必须"专业人才化"，就是说公务员应当是专业的政策执行者。
决策者，也就是政治人物又如何呢？西方讲有限政府，实际上强调的是政治的边界。任何社会，政治不可避免，但政治不可以没有边界。一个高度政治化的社会不仅不会稳定，而且也很容易腐败。在西方，政治人物决策，是决策者，公务员是政策执行者。政治人物从前是任命的，现在大多是选举的。当然，不同制度政治任命的范围不同。例如总统制国家，部长是政治任命的，无须参加选举；但在内阁制国家，部长首先必须参加选举，成为议员之后才可被任命为部长等。政治人物或者政治任命者承担的是政治责任，公务员系统承担的是行政责任，这两者相关，但是有很大区别的。如果两者不分，很容易导致政治腐败，因为责任就会不清楚。也就是说，政治人物或者政治任命者要面对直接的社会压力。在民主国家尤其如此。
这里，清廉政府建设就涉及到一个政治人才的培养问题。西方是通过选举和任命。这对政府的清廉很重要。马克思当时就指出了西方政权的本质，认为政府是资产阶级的代理人。这里当然不是要讨论政权的本质问题，而是这样做对清廉政府的正面影响。抛开意识形态，不难观察到，民主政治实际上是人才过滤机制。尽管从理论上说，人人都可以参加选举和被选举，但不是人人都可以被选举的。能够成为政治职位候选人的人少而又少。西方历史的不同阶段，对候选人的资格有明文的规定和限制。在现代大众民主时代，尽管这方面限制减少了，但出来参加竞选的往往是有钱、有名望的，普通人的可能性只存在在理论层面，实际层面不存在。
结合传统方式培养政治人才
民主政治用理论上的政治平等掩盖了实质上的政治不平等，就是说，从政者大多数仍然是有钱有势者。这对民主价值有负面影响，但对减少腐败和清廉政府有正面的影响。很简单，有钱有势者在权力寻租方面的动机要比穷人少，而民主所产生的大众压力，可以对当选的政治人物构成有效压力。
中国一直反对走西方的民主道路。不过，中国对政治人才的培养可以结合自己的传统，也就是把贤人政治（meritocracy）和民主政治（democracy），把选拔（selection）和选举（election）有效结合起来。通过选拔制度保证候选人是清廉的，然后再通过选举，得到社会的认可。
从清廉政府建设的角度，这里还有一个社会培养政治人才的问题。到现在为止，中国的大多数政治官员都是从内部，也就是执政党体制内培养出来的。官员都是从低层一级一级地往上提。这里有两个主要缺陷。第一是培养干部的封闭性。因为在系统内部培养，干部很容易和社会脱节，这些官员在社会大众的心目中的合法性，也就是认可度，就经常会成为问题。第二是官僚心态。中国政治官员和公务员不分，两者都是同一个系统培养，因此中国往往缺少政治家。
如何改善？从公务员系统培养干部仍然会继续，因为它毕竟是一个重要的途径。但此外，执政党可以考虑社会培养干部。执政党已经成为一个开放的政党，任何社会阶层都可以进入执政党，参与政治。在此基础上，执政党也可以考虑从社会吸收干部。社会培养干部有几个方面的好处。第一，社会培养干部对执政党来说的成本很低。现在执政党培养干部什么都自己来，成本非常高。培养一个干部少则几年，多则数十年。第二，社会培养干部可以强化执政党的合法性性。原因很简单，因为这些人从社会打拼上来，是竞争出来的，社会的认同度就高。第三，社会培养干部比较清廉。这些人本来就是社会各方面的精英，社会和经济背景比较好，他们出任公职不是为了养家糊口。
从机构设置来说，中国已经设立了诸多反腐败和预防腐败的机构，并且这些机构的数量要大于其它国家。但很显然，机构多并不意味着反腐败有效，政府清廉。这说明了，建设清廉政府是一项综合工程。不过，这里有一个问题要特别提出来，那就是党纪国法问题。在中国，干部涉及到腐败行为首先要接受党纪处分。对执政党来说，这是对干部必须有更加严格的要求。尽管从理论上没有错，但实际运作过程中也出现负面的效果。把党纪放在国法前面，无论干部还是官员的国法观念就确立不起来。尤其对官员来说，一旦触犯党纪，就会失去任何"人权"，因为党纪意味着超出法律的惩罚。这种额外的惩罚，对确立官员的政治认同感或者忠诚感没有任何积极效应，反而是消极的。一些官员对政权没有任何认同感，把职位当作工具，抱着投机心理，谋私利。如果能够把国法置于党纪之前，情况就改变。无论对社会还是对官员，都会有正面的影响。
最后一点，如何为一个清廉政府提供一个清廉的经济和社会环境呢？前面已经强调了政治与经济的边界、政治和社会的边界的重要性。这些分离有利于清廉政府的建设。但是，这绝对不是说，社会领域和经济领域就不会腐败了。无论在经济领域还是社会领域，社会成员照样会腐败。一旦经济社会领域产生腐败，势必也会影响政治领域。在任何国家，经济和社会力量对政权有很大的渗透能力。怎么办？这也是政治和行政体制改革的内容，那就是政府对经济和社会领域要确立规制。政治和经济、社会的分离并不是说经济和社会可以脱离政府了。相反，政府必须对它们进行规制和管理。如何建立一个规制型政府，是现阶段中国行政体制改革的重点。
政治、经济和社会之间既有边界，又互相制衡。这是清廉政府的制度保障。在这个过程中，政府和经济、社会领域发生矛盾的时候又怎么办呢？这里法制和法治就必须到位，因为这是政府和其它社会角色互动的制度基础。司法相对独立尤其重要。司法领域是政府和其它社会角色（或者社会不同角色）之间最重要的讨价还价的领域。如果这个领域遭破坏，政府和社会之间的冲突不可避免。如何保障中国司法领域的相对独立，当然也是中国政治改革的一个核心问题。
本文是作者在"廉洁广州理论研讨会"（2012年3月21日）上的演讲的第三部分。
作者是新加坡国立大学东亚研究所所长。
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