良好的全球体系不应该让中国、俄罗斯等非民主国家享有和民主国家同样的权利和好处。不应假设非民主国家的制度安排也能反映公民的偏好。
2016年9月19日
Andrew Holder
一名中国学生曾如此向我描述他们国家的全球化策略。他说，中国打开了一扇通往世界经济的窗户，但又装上了纱窗。这个国家得到了它所需要的新鲜空气——自80年代初以来，有近7亿人脱离了极端的贫困——但是把蚊子挡在了外面。中国从跨国贸易与投资的繁荣中受益。对很多人来说，这就是全球化的神奇之处。然而，这并不是故事的全部。仔细看看日本、韩国和中国等做到了与更加富裕的国家趋于一致的经济体，可以发现它们都是有选择、有策略地参与全球市场。中国推动出口发展，但它对进口设置了障碍，以便保护国有企业的饭碗。中国还要求外国投资者将自身的技术传授给中国的企业。其他一些国家依赖全球化作为增长引擎，但没能实施本国的策略，他们感到大失所望。比如，很少有哪个国家像墨西哥一样通过《北美自由贸易协定》(Nafta)、自由贸易和金融政策来竭力与世界经济融为一体。但这个国家最近几十年的经济增长一直停滞不前，即便以拉丁美洲的一般标准而论，也是如此。现在更大的担忧在于，不受管控的全球化正在损害民主。民主政治依然仅限于民族国家，而为全球市场制定规则的制度不是效果太差，就是高高在上，尤其是对中低阶层选民来说。全球化加深了可以利用全球经济的国家与没有资源和技术做到这一点的国家之间的经济与文化鸿沟。像唐纳德·J·特朗普(Donald J. Trump)这样的本土主义政客对这些鸿沟引发的不满情绪进行了引导，使之变成对外来者的敌意。受影响的包括墨西哥或波兰移民、中国出口商和少数族裔。我们不仅要从民粹主义者手中解救全球化，也要从全球化的鼓吹者手中解救它。大力倡导全球化的人对他们自己的事业造成了极大的损害，他们不仅淡化了真实存在的恐惧与担忧——全世界的特朗普势力因之壮大——也忽略了更适度的全球化的好处。我们必须重新考虑民族自治和经济全球化之间的平衡。简单地讲，我们已经在经济全球化这条路上走得太远，走到了不太现实的一面，或许可以称之为"过度全球化"。向过度全球化的转变与两个事件尤其相关：一是经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development)在1989年做出取消跨国资金流动所有限制的决定；二是经过近10年的谈判，世界贸易组织(World Trade Organization)于1995年成立，给各国国内的卫生与安全制度、补贴和工业政策带来广泛的影响。新的全球化模式成为这两个组织的优先事项，结果是让民主服务于全球经济，而非反过来。排除贸易和资金流动的障碍本身成为了目标，而不是实现根本的经济与社会目标的手段。各个国家被迫让国内经济服务于全球金融市场的一时潮流；签署为外国企业提供特权的投资协议；以及减少企业所得税和最高收入税，从而吸引飘忽不定的大公司。有一些简单的原则可以帮助我们重新定位到正确的方向。首先，通向繁荣的路不止一条。各个国家可以在制度上做出最适合自己的选择。有些可能会容忍更大的贫富差距和金融波动，以换取更高的增长率和更多的金融创新，比如英国。它们会选择更低的资本税率和更自由灵活的金融体系。欧洲大陆的国家则会追求更大程度的平等，采取保守的金融政策。跨国公司会抱怨这些法规与监管上的差别令在海外做生意的成本提高，但如若满足它们的要求，势必会丧失多样化的益处。第二，各国有权保护自己的制度安排，捍卫监管的完整性。企业将业务移至标准低得多的国家，会绕开并损及金融监管或劳动保护。通过对跨国交易实施限制，各个国家应该能防止出现此类"监管套利"行为——就像它们可以防止让不符合本国卫生标准的玩具或农业产品入境一样。比如，巴基斯坦或越南等地是违反劳工权益比较严重的国家，当来自那里的进口产品被证明可能会破坏国内的劳工标准时，应该对它们予以限制。否则，国家制度的多样性将毫无意义。强调把植根于本国规章的原则和社会协议放在首位，将能确保全球化商贸不被用来推翻它们。同时也能避免我们被误导，在绝大多数并不会带来危险的贸易案中陷入保护主义。第三，国际经济协商的目的应该是增加国内政策的自主性，同时注意不对贸易伙伴造成伤害。全世界的贸易体系由一套重商主义的逻辑推动：你为我减少阻碍，我便为你降低门槛。但开放性的缺乏已经不再是束缚世界经济的限制；民主正当性的缺乏才是。是时候采纳一种不同的逻辑，强调政策独立的价值。不管是穷是富，各个国家都需要更大的空间来追求各自的目标。前者需要重组经济结构并推动新产业的发展，后者则必须应对有关国内贫富不均和分配正义的担忧。实现这两个目标，均需在全球化的齿轮中放入一些沙子。比如，发展中国家应该获许给一些行业提供补助，相应地，富裕国家应该获许使用关税对付一些国家，使它们无法"倾销"在低劳工标准或低环境标准之下生产的商品。第四，全球治理应该将重点放在加强民主上，而非加强全球化上。全球治理并不能解决贫富差距、社会排斥或低增长等重大问题，但它可以有所助益，方式是制定改善国内决策的规则，比如要求透明，要求实行公共协商、广泛代表、问责，以及在国内议程中使用科学或经济证据。从某种程度上讲，世界贸易组织已经在倡导这些原则。应该赋予它们更明确的优先地位，使之高过贸易自由化和监管协调。最后，像俄罗斯、中国和沙特阿拉伯等非民主国家——在那里法治通常被公然无视，公民自由也得不到保障——应当无法像民主国家那样依靠国际体系中的权利和好处。当一个国家不民主时，我们就不应再假设，它的制度安排可以反映出公民的偏好。所以，它并没有貌似正当的理由来保护其市场规则免受国际审核。如此，民主国家考虑对它们实行不那么宽容的规则也就是合理的，比如要求非民主国家在对民主国家提起贸易诉讼时背负更多的举证责任。当我把这些想法告诉全球化的倡导者时，他们表示后果将是危险地滑向保护主义。但现在另一端的风险更大，也就是过度全球化引发的社会压力将导致民粹主义反弹，从而同时给全球化和民主制度带来损害。在可捍卫的民主原则基础上发展全球化才是维护全球化的最佳方式。有限制的全球化在经济方面一直表现不错。有限制的全球化也能有益于我们的民主制度。
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