思想坦克
第二章 當人民統治：民眾控制的準則
民眾控制什麼以及由誰參與
民主政治體系的終極盼望是民治。透過選舉或是無論哪種方式讓公眾具有影響力，「公眾的意志」應該影響主事者以及應該要做什麼決策。但即使做此陳述主張也會引發許多的質疑。諸如：是哪些人的意見呢？只有那些感受熱切的人，或是那些有讓自己的聲音被別人聽到的人？或是作為一個整體的全體選民（每個人都有相等的代表性）？哪些議題呢？只有最突出的議題嗎？又或是相互競爭的政黨實際上能夠運作的廣泛包裹式議題？有影響力的「公眾意志」是什麼？它是如何形成的？它是否是受到政客和利益團體操縱的首要對象？如果是這樣，那麼誰會真正負責？公共意志的表達發揮影響力僅是單次事件，像是一次性的公投或動員，或是像我們正在談的那樣，它是一種具備民眾控制的有組織的體系。
談到包裹式的議題，腦海中立刻會浮現一些複雜的問題。如同道爾的著名解釋，包裹式的議題能從那些受到次級團體強烈支持的，但總的來說非常不受歡迎的項目而被建構出來。假如某個團體投票支持X議題，另一個團體支持Y議題，還有另一個團體支持Z議題。X、Y、Z的得票可以加總得出一個廣大的包裹或綱領上的多數，即便這個政策包裹裡的許多部分都是非常不受歡迎的。道爾識別出這種模式是「少數統治」（minorities rule），他認為在美國政治中這將會被證實是個常規，而非是例外。然而，這也是一種多數統治（因為政策包裹總的來說得到多數支持）。就此處我們的目的而言，我們會說如果一個整體政策包裹是主流的或受歡迎的，那麼公眾會堅稱民眾控制是經由採納了該政策包裹（慣常稱之為「綱領」〔platform〕，或在某些國家稱為「政黨宣言」〔party manifesto〕，政治綱領是較為嚴肅的用法）。這也適用於即使該政策包裹裡的要素就其單獨來看是不受歡迎的情況。
即使謹記於心，熊彼得的現代繼承者們表示經由「人民的意志」達到民眾控制是一個不現實的幻想，視之為不過是「幾乎不值得一個嚴肅之人關注的白日夢」。在克里斯多福．亞琛和賴瑞．巴特爾士為民主的「現實主義的理論」（realist theory）所做的系統性辯護中，他們稱其為「童話故事」，屬於「民主的俗民理論」的一部分。在兩人的觀點中，「投票行為主要反映與強化了選民的社會忠誠度」，因此「推測是由選舉導致了民眾控制乃是個錯誤」。
假定為了論證目的，民主的「現實主義」理論在描述我們目前的制度運作時有很大程度上是正確的。那麼這意味著我們必須放棄改革民主以便讓它更可能達到民主的許多理想嗎？亞琛和巴特爾士在多處論點暗指著無可避免的局限性乃是公民勝任能力（citizen competence）。然而，他們得出這結論，卻未處理公民教育或如何才能改善選民勝任能力的問題。更有甚者，他們接受了我們當前的制度設計，但也未考慮過任何嚴肅的改革。我的看法是，這個難題可能來自於我們的制度設計，而非出自於我們的公民勝任能力。
在我們進入長程的制度再設計的各種問題之前，第一步是更明確地說明那些我們正在嘗試落實的種種相關的民主理想。首先是民眾控制此概念的問題，它的核心關懷是將民主與專制獨裁區分開來。那這意味著什麼呢？
我們能具體說明民眾控制概念的四項衡量準則。我相信當中每一個準則都是我們共享的民主公共文化的一部分，隨著它已經發展出來的那樣，這四個準則都不令人感到意外。不過，對於制度設計的挑戰將會是如何構思出一個系統，使該系統將能可靠地滿足所有四項準則。
包容性
我們的第一個衡量準則是：
1.基於平等的包容性（Inclusion on an equal basis）：所有成年公民皆應享有公平的機會，平等地參與民主過程。
如果我們將選舉中的投票行為當作是民眾控制的一個機制，那麼所有成年公民應該皆有相同的投票權、相同的登記投票權（如果登記是分開的步驟，需要個人去啟動登記），以及無論投票者的認同為何，他們的選票應以同樣的方式被計算的相同權利。如果有一個不同的決定過程，像是以隨機抽樣的過程選出審議的微型公眾（deliberative minipublic）參與成員，使其擔負做出一些決策（或關於一些決策的建議），理論上，每一位公民皆應該有一個平等的機會被抽選到。然後一旦被抽到，每一位公民都應該能在一個平等的基礎上參與。
為何我要分辨「平等的參與機會」以及又要明確指出參與是平等的呢？長久以來，許多重要的民主理論家明確指出有一些公民是在不平等（unequal）參與的意義上進行參與，實際上有些公民擁有的不只一票。彌爾惡名昭彰地提倡了「複數投票」（plural voting），將複數票給予受過更好教育程度的人擁有額外的投票權。粗略地講，實際上英國就沿用這種方式好幾十年，透過給予牛津和劍橋的畢業生額外的選票，他們不僅為本身的選區投出國會成員，也投出在下議院（House of Commons）裡代表他們各自大學的成員。這項制度安排一直持續使用到第二次世界大戰結束後不久。
給予受過更好教育程度的人額外投票權違反了在平等基礎上的包容性，一如美國在華倫法院（Warren Court）決定要求在「一人一票」（one person one vote，始於1962年的貝克訴卡爾案〔Baker v. Carr〕）的基礎上進行選區重劃以前，有許多人口不平等的不具代表性選區。在美國，一些特殊選制設計仍背離這項每位代議士的人口平等原則，如美國參議院（加利福尼亞州和懷俄明州各有兩位參議員）和選舉人團制度（小州被過度代表）。美國更廣的投票權歷史可被視為是漸進落實更大的但仍非常不完美的包容性原則：將投票權增加到無財產者、不同種族者、女人、年輕人（滿十八歲投票）等。雖然對投票權的嚴重妨礙仍持續著，但至少該理念已經被清楚地闡述，儘管有所挫敗但已有局部性的達成。另外，我們進行選舉的方法「第一名過關制」（first past the post）的莫大局限在於，它迫使地理區域的邊界能受政黨利益操縱（傑利蠑螈化〔gerrymandered〕）。我們稍後會再回到這些議題。
投票權指數要計算任何個體的投票具有決定性的概率，這是建立在全體選民規模大小和有關選舉體系的一些預設上。能身為具有決定性的選民，這個概率在現代大規模社會中明顯是非常低的。但理論上，這對於一個採用像是第一名過關制作為選舉制度的類似規模人口選區來說是相等的。
如果某人預設的理性（reason）是試圖投票並得知有關你個人的一張票可能會影響到投票結果，那麼微小的概率便會引發對於「理性無知」的計算考量結果。但是在有著其他因素的社會脈絡裡，基於全體選民規模的理論投票權，並不必然對應有效投票權，這些因素像是選區內的政黨權力平衡以及選區線是如何被劃定。平等投票權是一個最低的準則。什麼能被稱為是有效的投票影響力（effective voting power），這個更積極的判準可能藉由採納其他投票體系才能促成。設想我們說的「有效的投票影響力」是你在實際參與的投票體系脈絡中投出具決定性一票的實際概率。當然這概率也是非常低的，但問題在於是否個別公民的有效投票影響力與其他公民趨近於平等。
考量到排序選擇投票制（ranked choice voting），有時被稱為排序複選制（instant runoff voting）。該制度給所有人複數選擇，可投票給數個選項，如果你的第一（或第二、第三……等等）順位選擇沒有勝出，那你的次一個選擇會在排序複選制的計算中起作用。在這些實際上都可以選的選項中，你的偏好很有可能會是決定性的，即便在你的偏好清單上某個選項得到的排序是位居較末位的。我的重點是，傑利蠑螈化的選區明顯地展示出平等投票權作為一項衡量準則的理論性限制，它挑戰的是基於一個平等基礎上的包容性原則。如果你受到傑利蠑螈化的影響，因此在相等人口區內長久處於少數群體的地位，那你擁有理論上的平等投票權就只是一個假象，因為在「第一名過關制」選舉中，儘管你的投票權在理論上跟該選區的其他人平等，但你也可能被剝奪站在獲勝一方的現實可能性。因此，一個更穩健和有理據的衡量準則似乎會是平等有效的投票影響力（equal effective voting power），要求在社會脈絡中，我的選票有成為那張決定性選票的一個現實上平等的機會（與其他人相比較）。即使這個概率很小，但此概率能和其他選民都相同（或接近相同）。排序選擇投票制能帶給每個人更靠近平等有效的投票影響力，因為它打開了你所實際投的許多選項在排序複選制發揮作用的可能性。相反地，如果你受到傑利蠑螈化影響而在單一選區制（single-member district）下成為長久性的少數，那麼你的選票打從一開始就被實際有效地抹煞掉了。
民眾控制與平等
但為何要強調平等呢？難道不可能有讓每個人的聲音和選票都被當作是重要的民眾控制的模式，但在體系過程中使某些人的觀點比起其他人來說更加常態規律地受到重視嗎？這樣的體系是確實可能的。有一些人相信有許多民主制度實際上在那個範疇內，但我們得去檢查那些決策過程，即使是在理想情況中，這些決策過程也都根深柢固是寡頭的，而非民主的。
有些人爭論與其要一個在平等基礎上的包容性原則，人民應該基於其他基礎上被包含在內。「所有受影響的利益」（all affected interests）原則要我們將所有那些受到決策影響的人們包含在決策過程。如果認真看待這項原則，事情很快就會變得複雜，並且在日益增長的全球政治經濟體系中開始包含大量超越我們國界的人數，在這個體系中我們的決策影響到的是全世界的人。即便是在國界之內，此原則也會很快地變得無法運作，因為「所有受影響的利益」將會很快跨越所有任何地理區劃（像是在各州之間）的邊界，並且受到影響的人民在多大程度上受影響這也會是相當多樣的。根據利益受到影響的人來配置投票影響力或作用的原則不但很可能無法運作，對於平等的成員身分來說也是一個冒犯。在平等基礎上的包容性原則給予每個人在政治體中相同的成員資格身分，並且具有相同的參政權利。這已然成為我們所謂「民主」的構成要素之一。
另一種替代方案可能是在勝任能力（competence）的基礎上將人民包含在內。道爾論證到，人們應該被預設為知道他們自己的最佳利益，據此，每個人都應該有一個可反駁的預設，也就是在勝任能力的基礎上被平等地包含在內。然而，民主的許多過程都不只是關乎某人自己的利益，也關乎公共利益。再者，正如道爾所言，這是一個經驗性的和可以反駁的主張。如果我們開始考慮勝任能力的程度，要不是有關某人自身的利益，就是有關他人的利益（又或是整體公共的利益），我們便會快速地把不平等的概念引入到包容性原則的基礎中。
民主理想的一項核心一直是在平等的基礎上將所有成年公民包含在內，而這道理經常在理論中援引，但卻在實踐中違反。承諾平等的某些版本位居於民主實踐的中心並回溯至古雅典（儘管已提到，在誰被視為是一位值得包容性的公民，古雅典人的民主有明顯的限制）。
在本章中，我檢視民主理論核心預設的意涵，而沒有聲稱要去進一步證成它們全部。因此，在接下來我將設想「基於平等的包容性」作為一個民主理論的核心組成部分的可應用性，並承認人民將經由不同的路徑（一些是宗教的或形上學的；一些是道德的、文化的，或具體實踐上的）得出這個主張，而有些人可能從未接受這個基本的民主前提。但對那些接受的人而言，以下的論證應該具有相關聯性。如果這論證似乎有所不足，我能承認其仍有局限性，但這會需要用一本完全不同的書才能檢視所有支持（和反對）以平等為基礎的包容性之論點。在此，我將藉由檢視基於平等的包容性的意涵來限定我的主題範圍，並連同有關民主的一些其他核心預設一併檢視。
作者為美國史丹佛大學（Stanford University）國際傳播學Janet M. Peck講座教授、政治科學教授（禮任）、Freeman Spogli國際研究學研究所資深研究員，以及審議民主研究中心（Deliberative Democracy Lab）主任。同時也是美國文理科學院（American Academy of Arts and Sciences）院士、古根漢獎（Guggenheim）會士，以及史丹佛大學行為科學高等研究中心（Center for Advanced Study in the Behavioral Sciences）研究員。其作品聚焦在審議式調查（Deliberative Polling），審議式調查為審議式的公共協商過程，至今在全世界已有超過150次的實踐經驗。著有《當人民思考時的民主》（Democracy When the People Are Thinking: Revitalizing Our Politics Through Public Deliberation）等多部著作。
書名：《審議式民主能治民主之病嗎？：為什麼政治愈來愈跟民意脫鉤？為當代集體決策困境提供最可行的大師級解方》
作者：詹姆士．費希金（James S. Fishkin）
出版社：麥田
出版時間：2026年4月
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