童之伟 2013年02月27日
中共中央总书记习近平先生最近提出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”这是很先进的执政理念，也是中国政治体制改革要实现的战略目标之一。
但是，“把权力关进制度的笼子”绝对不是一件容易的事情。制度的笼子是什么？制度的笼子就是法律体系，它集中表现为宪法。可以说，宪法的原则、规则和精神，构成关权力的笼子的支架、栏杆和形态。所以，“把权力关进制度的笼子”之核心内容，是相关宪法关系主体严格在宪法法律规定的限度内，按宪法法律规定的程序行使权力。
在法律世界，权力之外的另一大主角名叫“权利”。权利以个人或个体所有之财产为物资承担者，属个人或个体利益的法律体现，在其现实性上，权利概念的外延包括了自由。两相比较，权力的强度远非分散在个人手中的权利所能抗衡和平衡。所以，欧洲启蒙时代有学者从国家角度将权力比喻为传说中的海中巨兽利维旦。
当今世界各法治国家无不经历过以王权或皇权为代表的权力恶性膨胀、恣意妄为、蛮横践踏个人权利的时代。历史上所有法治国家的宪法，无论是不成文的还是成文的，都是通过限制权力的范围和运用程序的方式来保障权利不受践踏的。另一方面，权力受限制是其有效保持自身公共性质的必要前提。在这些方面，社会主义宪法与其它类型的宪法，并没有根本的不同。
自从1911年推翻帝制之后，中国社会就确立了一条与“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”相对立的公理：每一个国民都是享有完整权利能力的公民，他们应该为了共同的利益，通过制定宪法把一部分权利转让给一个统一组织体，形成国家的权力，由他们选举产生的国家机构代表他们行使这些权力；国家是大家的，国家的权力每人都有一份。
正因为如此，宪法将中国称为“共和国”，将“权力”笼统地称为“国家的权力”，并规定国家的“一切权力属于人民”。
但“一切权力”在中国宪法中一般具体化为“职权”，在少数情况下被称为“权限”。“权限”强调的往往是相对于其它国家机关或部门而言属于本机关或本部门的那部分职权。我们据此可知，中国的权力，是宪法规定的“职权”和“权限”之总和。
所以，中国全部权力的所有者虽是全体人民，但其行使者却是各级各类国家机关，因而它也因其行使主体的不同而区分为不同职权，如中央国家机关与地方国家机关的职权，国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的职权，等等。
数十年来，中国制度的笼子往往关不住权力、很大程度上成了摆设，究其原因，在一般意义上说是因为笼子的“栏杆”太稀疏、漏洞太大，或没有足够刚性和强度。从根本上看，是因为国有制为主导的基本经济制度造成了权力相对于权利来说，体量特别大且集中程度甚高、强度很大，难以被关住。
关不住的强大权力至少造成了两方面的严重后果：权力自身的公共性质发生部分蜕变，蜕变部分就沦落成了谋取私利、贪污腐化的根源；公民基本权利相对于权力而言太过于弱小，不足以平衡权力，进而受到权力的严重侵害。
在中国谈论将权力关进制度的笼子的问题，必须正视权力的最主要部分还游荡于制度的笼子之外的各种现实：执政党的机构与国家机关法律关系模糊，职能混淆，宪法法律中缺乏可以规范、制约高度集中于各级党委和党委书记个人手中的权力；公民言论出版自由、结社和宗教信仰自由尚无立法保障；还有一些基本权利虽有保障性立法但却因过于迁就权力主体的需要而实际上无法落实；存在执政党的机构和国家机构违宪违法但难以追究违宪违法责任的情况，等等。
要打造能够关进权力的制度笼子并实实在在地关住权力，中国必须通过政治体制改革满足一些制度建设方面的基本要求。
宪法规定的“职权”和“权限”只能由宪定的主体依照宪法、法律规定的程序行使。宪法规定的机关、机构和官员由公共财政供养，其他任何组织不能由公共财政供养，也不能行使国家权力。所以，任何机构，如果基于国家财政收入存在，处理属于国家机关“职权”和“权限”范围的事务，就是行使了国家的权力。如果这些机构不是宪定机构，它们行使的这些权力就处于制度的“笼子”之外。将这部分权力关进笼子的办法只能是，要么将其交由相应宪定机构行使，有么将现有行使者的行为纳入宪法条款规范的对象。
要把权力关进制度的笼子，执政党的机构必须按宪法的民主、法治原则和宪政的要求，回归其在政党政治中通常应处的位置。中国目前国家机构与执政党的机构事实上不分，在这种国与党不分的体制下，地方党委和党委书记不仅事实上等同于国家机关和国家官员，而且是本地最重要的公共机构和官员。但宪法、法律却不能规范和调整党委、党委书记的行为，且党委及其下属机构在任何情况下都可以不承担违反宪法、法律的责任。在这种制度环境下，要让权力的运用者严格依宪法法律办事，做到位高不擅权、权重不谋私，在多数情况下肯定是难以做到的。
所以，中国当今主要应该把地方党委和党委书记现有的权力关进笼子。怎么落实呢？中共各级党委地位宪法化或党的机构非国家化，是可供选择的两条不同路径。所谓宪法化，指把各级党委的组织和职权明确写进宪法；而所谓党的机构非国家化，则是要求党的机构放弃现有的国家机构地位，成为不靠国家或地方预算维持的民间社团组织，其中未担任国家公职的党员也不具国家官员地位，不拿国家工资。但是，按宪法和宪政的要求，执政党各级党委显然不宜宪法化，而是应该在依法让自己的党员进入国家机构执政的同时，保持自己组织机构和专职党务干部的非国家化。
严格按民主、法治原则处理三种宪法关系。第一种宪法关系是个人与国家间的权利-权力关系。宪法规范公民行为的基本原则是“法律无禁止即自由”， 宪法规范国家行为的基本原则却是“法律无授权即禁止”。处理这种关系的理想状态是形成和维持权利与权力的动态平衡。第二种宪法关系是各级各类国家机关之间的权力-权力关系，宪法在这个领域的基本要求，是按分权和制约的方向来理解和处理这些关系。它要求一切国家机关都在宪法、法律规定的职权或权限范围内活动，既不能不作为，也不得越权干预其它国家机关职权或权限范围的事务。第三种宪法关系是平等主体即公民个人之间的权利-权利关系，这实际上是个人之间利益乃至财产平等交换的领域，其所应遵循的主要原则是个人意思自治（指当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位个人不得非法干预）和权力一般不进入。
尊重和运用现行宪法本身包含的权力制约内容。谈到以权力制约权力，我们往往只想到宪法关于办理刑事案件，法院、检察院和公安部门三方相互制约的规定，似乎除此之外宪法没有别的制约要求。但事实上，只要各个国家机关坚守职权分际，办事透明公开，就会形成不同程度的相互制约，不仅行政、审判、检察机关相互之间是这样，甚至国家权力机关与其它国家机关之间的关系也是如此。1982年宪法，拿掉了此前宪法关于法院、检察院接受人大及其常委会组成人员质询和向人大报告工作的规定，本意就是让法院、检察院得以免受本级人大及其常委会的干预。可惜此后全国人大未修改相应组织法落实这些规定。
落实公民选举权、被选举权、言论出版自由和对国家机关及其官员的批评权等基本权利，利用权利制约权力。宪法规定公民有选举权和被选举权，只要实行直接的和有一定竞争性的选举，允许自由参选，把选票真正交还给公民，公民就能通过行使选举权与被选举权对权力形成强有力制约。这是历史和各国现实证明了的真理。另外，切实保障公民言论、出版、结社、宗教信仰等自由，也会形成对权力的有效制约。权力受到权利制约，其冲击或拆毁笼子的力道势必被降低。
设立违宪审查专门机关，建设行之有效的宪法监督制度。各国通常所说的违宪审查，在中国宪法中称为宪法监督。宪法监督制度的价值在于遏阻国家机关和政党的违宪行为，让违宪者承担违宪责任。必须运用宪法监督体制进行违宪审查的主要对象，一是立法行为，包括基本权利保障方面的立法不作为；二是国家机关和政党在宪法实施过程中的违宪行为。广义的宪法监督制度还包括对法律的下位法文件进行合法律性审查。
要把权力关进制度的笼子，相信必须具备的条件还有不少，但以上几点是主要的，也是现阶段就可以逐渐做到的。
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