高放：加快政治体制改革，完善中国民主模式

图为高放

当前中国的政治发展处于什么阶段，有什么特点，面临什么任务？我认为当前中国的政治发展处于政治体制改革紧迫的攻坚阶段。近三十年来中国经济体制改革和经 济建设已经取得了举世公认的重大成就，但是政治体制改革相比之下显得滞后，因此导致党政官员腐败加剧，社会两极分化严重，社会深层潜在的危机加深。所以政 治体制改革成为当前我国社会主义改革的瓶颈，只有突破这一瓶颈，我们才能满盘皆活，走向通途。可见，中国当前政治面临的主要任务就是加快政治体制改革，完 善中国民主模式。

当前我们国内存在着民主讨论的好气氛，特别是今年2月《炎黄春秋》杂志发表了中国人民大学前副校长谢韬同志关于民主社会主义模 式的文章后，在社会上引起了关于民主模式的大讨论。胡锦涛总书记在6月25日在中央党校的重要讲话中明确指出“要发展社会主义民主政治”。在当今新科技革 命迅猛发展，全球化浪潮滚滚而来的态势下，民主越来越具有普世的价值，我们必须顺应世界民主浪潮，借鉴外国民主成就，铸就中国民主模式。

一、中国民主模式已经基本确立，但是还不够完善

民主简而言之就是主权在民，然而民主在东西方是有不同的内涵和模式。在西方资本主义国家，“民”主要是富贵之民；在东方社会主 义国家，“民”主要是平民百姓，劳动人民。因此东西方的民主模式也有所不同：当代西方的民主模式通常是国家机关三权分立，多党平等竞争，轮流执政；中国从 1949年走上社会主义道路开始就独创了自己的新模式，即坚持中国共产党长期稳定的领导，实行多党合作的政治协商制度和人民代表大会制度，实现人民当家作 主。在1954年以前还没有人民代表大会，当时是政治协商会议代行人大职权，1954年以后政协成为统一战线的组织，它是与人民代表大会并行的一个重要的 政治组织。

中国的民主模式已经确立了吗？最近获悉国家行政学院刘熙瑞教授在《人民论坛》第4期发表了《中国的民主模式已经确立》，这篇文 章在学术界引起广泛的关注和争论。有人认为中国的民主模式还没有确立，总想引进西方的三权分立、多党争夺的模式，持有这样观点的人就把刘熙瑞教授列为保守 派，说他是刻意美化了中国不民主的现状。对于这个问题，我自己的看法是，中国的民主不能照搬西方那种三权分立、多党争夺的模式，中国自己独特的民主模式几 十年来历经周折，已经基本确立，但是还不够完善。我基本上同意刘熙瑞教授的看法，稍微做一点修改和补充。

当务之急是大力加快政治体制改革，促使中国的民主模式尽快完善。胡锦涛总书记在“6·25”重要讲话中指出，“我国政治体制改 革必须坚持正确的政治方向”，“要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国这三者有机统一”。这三者的核心是人民当家作主，前提是党的领导，保证是依法治 国，但是回顾历史，我们可以看到，建国之后由于受到僵化的苏联模式和我国两千多年的封建专制传统的影响，长期以来，我们没有做到这三者的有机统一。实际 上，我们建国以后实行的是以党治国，以党代政的模式，这种模式缺少民主。“党的领导”本来是前提，可是在实际当中“党的领导”变成了核心，以致出现了“党 代表人民甚至代替人民当家作主”的现象，这从根本上讲是缺乏法律制度保证的。所谓“和尚打伞，无发（法）无天”。正因为如此，我们党在历史上犯了反右派、 反右倾、大跃进和文化大革命等多种严重错误，造成了很多灾难，1978年12月党的十一届三中全会总结了历史经验，端正了党的路线，明确提出了党政分开。 可是三中全会至今将近三十年，依然很难做到党政分开。1980年8月18日，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇重要文章中说：我们党和国家领导 制度的弊端是权力过分集中，权力过分集中于党，党内权力又过度集中于各级和中央的个别领导人。这实质上就是毛主席和邓小平过去都曾经讲过的：我们这种权力 过分集中制度实际上是以党治国。1941年4月15号，邓小平在《党与抗日民主政权》一文当中指出：“中国（共产）党或多或少的带有一些国民党的不良传 统。某些同志的‘以党治国’的观念就是国民党恶劣传统反映到我党内的一种表现。”（《邓小平文选》第1卷，第10页）其实更早，毛主席在1928年11月 25日《井冈山的斗争》中就已讲到，“国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”（《毛泽东选集》第1卷，第75页）毛邓两位领导人在1928年 到1941年都讲了我们党不能像国民党那样实行以党治国。然而很可惜的是，建国以后我们长期依旧是以党治国。所以1982年和1986年邓小平多次提出政 治体制改革的首要关键在于实行党政分开，但是至今还没有解决好这个关键问题。

刘熙瑞教授的文章说，中国已经找到了自己的民主模式，就是党、政府、人大 、政协分工合作的政治模式，但是这四者怎么分工合作呢？十六大报告有这样的提法，“按照党总揽全局，协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。

那么党如何协调、如何规范呢？我认为，至今还未很好解决这个重大问题。党、人大、政府、政协这四个组织是四个性质不同的机关， 有不同权职、职责，因而这四者不能并列起来进行分工合作。党不是政权组织，它是先锋队组织。是工人阶级和中华民族的先锋队；全国人民代表大会是国家最高权 力机关，地方人大是地方最高权力机关；各级政府是人大的执行机关；政协是统战的机关。这四者性质不同，所以职权、 职能 、职责都有所不同，因而很难简单并列。我们以党治国的传统做法，使得当今大多数人都认为我国最高国家权力机关实际上不是全国人民代表大会，而是党中央政治 局。到目前为止，十六大报告提到党发挥的作用是“党总揽全局，协调各方”,这实际上还是党凌驾于人大、 政府 、政协之上，党对于人大、 政府和政协还是分别实行从上而下的直接领导，这样就象群众所说的“党委挥手， 政府动手， 人大举手， 政协拍手”。实际上只要把党对人大、 政府 、政协的领导由从上而下的直接领导改变为党从中深入的间接领导，即党通过在人大、政府、政协中担任领导工作的党员去说服党外人士，去贯彻党的决策，这样就 能从根本上解决这个老大难问题。现在我们党中央还是习惯于传统作法，尚未着手解决党政分开的问题，因此这个问题还要努力探索，近期难以得到妥善解决。

对于中国民主政治模式的完善，我认为应该从以下三个方面着手：即党内民主、党际民主以及人民民主，这是目前切实可行的具体方案。

二、如何完善党内民主

共产党党内民主如果不完善，党际民主和人民民主更难完善。从1980年开始，我就多次写文章建议修改党章，完善党内权力结构， 从而有利于发扬党内民主。党章关于党的权力机关的设置是不合理的，不符合马列主义的党建理论，最突出的一点就是中共党章历来都把党的代表大会和中央委员会 并列为党的最高权力机关或者最高领导机关。从1922年二大制定第一个党章到十六大党章为止，总共有十六部党章，都是这样表述。实际上按照马列主义党建理 论，党的代表大会是党的最高权力机关，中央委员会是党全国代表大会的执行机关。这类似于全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是全国人大的执行机 关。我们宪法并没有把全国人民代表大会和国务院并列为国家最高权力机关，这样的写法是正确的，因此我们党章的写法就显然不妥了。与此相关，党代会既然是党 的最高权力机关，那么就必须实行年会制和常任制，这样才能把党的权力中心从党中央转移到党的代表大会。我国人民代表大会就是实行年会制和常任制，党代会为 什么不实行年会制和常任制呢？我们党章还规定，中央委员会闭会期间，中央政治局执行中央委员会职权。照此规定，党代会闭会，中央委员会就执行党代会职权， 中央委员会闭会，中央政治局就执行中央委员会职权，依此类推，政治局不开会，政治局常委就成为中央最高权力机关。显然这一规定是有缺点的。另外，要使中纪 委成为与党中央平行的机构，使它能监督党中央。按照中共党章规定，中纪委归中央委员会领导，因而就没有任何机构可以对中共中央实行监督，它高高在上，拥有 无限权力。各级纪委都归各级党委领导，各级党委在当地都没有机构能对之实行监督。我从1980年以来就多次写文章呼吁改革，到2005年又集中写了一篇 《关于修改党章的十条建议》的文章，这篇文章已在杂志上公开发表，已收进2006年4月重庆出版社出版的我的文集《中国政治体制改革的心声》一书中，也收 进人大出版社今年9月为庆祝人大建校70周年出版的“中国人民大学名家文丛”之一的《高放自选集》中。这篇文章也已单独报送党中央领导人，党中央不可能都 采纳我的建议，但我还是希望能作为一个老共产党员学者研究的心得，提供给党中央参考。此外，我还希望党的十七大能像1956年八大那样，充分发扬民主，中 央委员能先由各代表团自下而上提出，希望通过扩大差额选举能淘汰一些不合适人选；还希望从十七大起，在公布中央委员会当选人时候，能按照得票多少排列而不 要按照姓氏笔划排列。本来在我们党的历史上，1956年八大以前历次中央委员选举公布出来的中央委员名单都是按照得票多少排列的，但从1969年九大开始 就改为按姓氏笔划排列，破坏了这个良好传统。这是因为当时受极“左”路线的影响，为了解决党内很多德高望重的老同志（像朱德、陈云等）得票不多的问题，才 开始按照姓氏笔划进行排列。遗憾的是改革开放以后，只是改为候补中央委员按照得票多少排列，而中央委员依旧是按照姓氏笔划排列。因此我希望这次党的十七大 的召开，能在党内民主方面迈出大步。

三、如何完善党际民主

党际民主，指共产党与八个民主党派实行多党合作制之间的民主。这方面也有待完善，我在80、90年代发表的多篇文章中都提出社 会主义民主包括党内民主 党际民主和人民民主三个部分。但是鉴于我国党际民主发展太慢，不如人民民主发展快，所以在去年重庆出版社为我出版的《中国政治体制改革的心声》这本文集 中，我把有关党际民主的文章编排在人民民主的文章之后。有一篇书评指出我这样编排不当，易被认为社会主义民主的重心和落脚点是党际民主而不是人民民主。这 个批评意见是对的，所以今天我就把党际民主放在第二位。在今年4月和6月两个月之内，国务院提请全国人大常委会任命了两位部长，一位是科技部部长万刚，他 是中国致公党的副主席；另一位是卫生部部长陈竺，他是无党派人士。这两位新任命的部长都是留学归来的内行科学专家。海外舆论对此评论纷纷：俄国报刊评论认 为这“可以说是一场革命”；英国报刊认为这“只是象征性而非实质性改变。”（见《参考消息》7月6日）我个人看法不同于这两种各走极端的评价。我认为第一 个任命万刚为科技部部长是 “破冰之举”，第二个任命陈竺为卫生部部长是“融冰之举”。建国初期，我们民主党派人士就有15名担任正部长，还有两名担任副总理，三名担任中央人民政府 副主席。任命民主党派人士担任正部长，不仅仅是个职位问题，而且涉及到政党制度是否健全这个大问题。多党制是资本主义政治文明的新创造，社会主义国家理应 继承并超越资本主义国家多党制。资本主义国家如果实行一党制，他们的三权分立也会变样，德、意法西斯专政时期就是很好的证明。苏联东欧剧变的根本原因就是 苏联东欧国家长期实行一党专政，因而要通过政治体制改革来扭转一党专政的局面，关键是要实行社会主义多党制。要有效地抵挡西方资本主义多党制的影响，关键 也是要完善社会主义多党制。1986年我就提出我们国家的政党制度是社会主义多党制，这个看法的提出距今已有21年，但是自从我提出社会主义多党制观点之 后就多次遭到理论界不少人的非议，甚至是批判，其主要批评是说我照搬资本主义多党制。其实我所说的多党制，是社会主义多党制，不是西方那种平等争夺、轮流 执政的多党制。在中国的民主模式中，社会主义多党制就是保持中国共产党长期稳定的领导，在这个大前提下提高民主党派的地位和作用。

民主党派作为参政党应该解释为参与联合执政的党，而不能只解释为参加政权的党。参加政权的党这个提法很模糊。因为只要参加人民 代表大会就是参加政权。在政治学中，参加议会的党仍然可能是在野党，只有参加政府的党才是执政党。我们的参政党译成外文是participating parties，而英文中参政党固定说法则是parties in coalition 或parties in power , 英文译意就是参加联合政府的党，或者是掌握权力的党。1999年我在长沙参加民主党派的一个政治理论研讨会，我提出应该选择民主党派当正部长。可不少民主 党派人士不想当正部长，他们之所以不想当正部长，是因为感觉责任重大，尤其是在以党代政的情况下，这个正部长更是难以胜任。1987年中共十三大以后，我 们政治体制改革开始迈大步，取消了国务院各部委的共产党党组，各部的事情由正副部长的部务会议民主决定。可是“1989政治风波”以后又恢复了党组，党组 又成为了各部最高的决策机构。在这种情况下，民主党派担任正部长，工作难以开展。例如这次任命陈竺同志担当部长，虽然高强同志担当副部长，但仍然是党组书 记，在党组还存在的情况下，这个部长的工作不好开展。至于民主党派成员的发展，在20世纪50年代曾经把它们划定了框框，只能在指定范围内发展成员。如中 国农工党就规定为在医药卫生界发展党员，这与该党的名称不符，有待解决。

总之，最近两个部长的任命，我觉得是“破冰之举、融冰之举”。今后民主党派应该进一步发展，社会主义多党制应该进一步完善，这 将会使我们的政府成为社会主义的联合政府。毛主席在1956年8月21日中共八大政治报告的批示中明确指出，社会主义国家实行“一党制或工人阶级革命政党 领导下的多党制”等等，“因为各国不同的政治条件和经济条件，都会有所差别。”（《建国以来毛泽东文稿》，第6册，第143页）。胡锦涛同志在中央党校的 重要讲话中指出：“解放思想”是我们的一大法宝，我认为在民主党派参政的问题上也要解放思想，这样我们才能在民主党派参政议政的问题上有一个新气象、新开 端，才能迈出令人兴奋的大步。

四、如何完善人民民主

完善共产党党内民主和多党合作的党际民主，都是旨在完善人民民主，都是为了领导人民真正实现人民自己当家作主。胡锦涛总书记在 “6·25”讲话中又强调要坚持“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。胡锦涛同志最初在2003年初提出的这一经典名言被誉为新三民主义，我认为要贯 彻落实这新三民主义，最重要的前提就是要首先做到权为民所授。现在各级人民代表和主要官员大都认为自己的权力是党、是上级领导授予而非人民授予的，因此心 目中就只有党和领导人，而远离了人民。当前人民代表大会制度需要进一步完善，基层政权的民主选举也需要完善。我认为县以上的人民代表应该通过直选和差额选 举来产生，乡镇和县政府领导人应该通过直选、差额选举来产生。可是现在学术界有人发表这样的观点，说中国当前应该发展协商民主，不宜发展选举民主，否则就 会破坏社会稳定、造成社会动荡。我认为人民代表和政府领导人应该按宪法、选举法的规定和精神，采取民主选举方式产生，而不能采取协商民主方式产生。民主选 举和民主协商是两个不同范畴，民主协商是指政党、政府、国家之间处理共同攸关的事务时采取的民主方式。二者是不同的概念，不能简单地用协商民主来取代选举 民主。而且民主选举在我党的领导下依法有序进行决不会造成政局动荡，只会激励公民的政治参与热情，使人民感到自己能够真正当家作主，按照自己的意愿投下神 圣的一票。我亲身经历过“文化大革命”期间第四届全国人民代表大会代表的选举。当时我在北大国际政治系教书。北大有两个全国人大代表名额，就是采取几上几 下民主协商而不是民主选举的办法产生。结果协商出两个“梁效”大批判班子里的老年和中年专家，实际上是领导人变相指定。关于选举方式的改革，我们可以借鉴 1941年延安参议会的做法，当时在选举边区政府第二届参议员时，不同单位提出了三个著名共产党员为候选人，即徐特立、周扬和郭化若，他们之间各自发表演 说展开竞选，结果郭化若当选。可见从多个共产党员候选人中选出代表或领导人，这样就能保证共产党的领导权。因此我建议县以上人民代表和乡镇县级的领导干部 可以采取这样的方式来进行直接选举。1980年代吴仪同志参加北京市副市长的竞选，就是采取了这样的方式。我还记得吴仪同志在北京电视台发表的竞选演说中 最后一句话是：“如果我当选的话，将遵照鲁迅先生所说‘俯首甘为孺子牛’的精神为市民服务。”

近几年在江苏省试行的公推公选出镇县市首长的工作已经取得很好很大成效。2003年4月江苏省宿迁市宿豫县首先在两个乡镇公开 直选竞选乡镇长，6月在全县11个乡镇全面推广。进而扩展到县（市）级和地（市）级。2003年12月中国第一位公推公选的县长在汉高祖刘邦的故乡沛县产 生。2004年1月中国第一位公推公选的市长则在中国现代数学巨匠华罗庚的故乡金坛市产生。2004年9月江苏省还通过电视直播全程公推公选出副厅级干部 26人、处级干部49人，科级干部242人。2006年3月徐州市的贾旺区、泉山区、龙云区的区长候选人也是通过公推公选产生。江苏省用公推公选民主方式 选拔基层以及中层领导官员的试点已被人誉为“江苏选拔干部新政”，江苏已成为完善我国民主模式的先行标兵。目前全国已有十多个省份在实行民主选举的改革试 点。大量事实证明，民主选举有利于激发人民群众当家作主的热情，有利于提高广大干部密切联系群众、切实为人民服务的觉悟，有利于杜绝跑官、买官、权钱交 易、权色交易等多种腐败现象。当前的任务是要认真总结这些地区的试点经验，进一步在全国更大范围内推进民主选举。近十几年来我们在政治体制方面习惯于“小 步走，走稳路，不回头”。看来形势逼人，时不我待，我们应该加大加快民主选举的步伐，务使社会主义民主政治追赶上社会主义市场经济的发展，尽力使二者协调 一致，并驾齐驱，和谐发展。

在完善选举民主的同时，也要完善协商民主。从1949年起我国就开创了人民政治协商制度。如前所述，建国初期我国的人民政协代 行全国人民代表大会职权，是最高国家权力机关，1954年人大制度确立之后，政协变成统一战线组织。今后应该考虑把政协改为国家权力机关，这也是我们解放 思想的一大体现。政协是各党派、各团体、各行业人士组成的，它和按各照地区组成的人民代表大会恰好构成了我国两个权力机关，这样有利于权力结构的平衡，权 力的相互监督与制约。一院制并非社会主义国家的基本特征，两院制也并非是资本主义国家的基本特征。社会主义国家实行两院制也有好处。

社会主义民主包括党内民主、党际民主和人民民主三个部分，这三个部分的构建顺序是我们社会主义民主得以顺利实现和完善的渐进步 骤。这个顺序也突出了我们民主模式的重心和落脚点是人民民主，人民民主是社会主义民主的核心和归宿。中国政治体制改革归根到底是要实现人民民主，就是人民 当家作主。

总之，中国的民主模式已经建立，但并不完善，要加快政治体制改革，使其尽快完善。中国经济发展很快，政治体制改革也应跟得上。 近18年来中国政治体制改革可以说是雷声小雨点微，严重滞后，导致了腐败加剧。邓小平曾经语重心长地说：“不惩治腐败特别是党内高层的腐败现象，确实有失 败的危险。”（《邓小平文选》第3卷，第313页）今年2月《炎黄春秋》发表了谢韬同志提出的“只有民主社会主义才能救中国”的呼声为什么能得到许多人的 响应？就是因为我国的社会主义民主发展太慢、太少。其实文章中有多处是不符合历史和现实的，比如说民主社会主义是马克思主义的正统，美国民主党也是实行民 主社会主义等等。但为什么能得到许多人的支持？主要是由于人民对于社会主义民主的热切期望和我国政治体制改革的滞后所形成的巨大反差造成的。所以我对谢韬 同志的文章作了一个修改，把“只有民主社会主义才能救中国”改为“只有社会主义民主才能救中国”。因为民主社会主义是资本主义世界各国社会党的指导思想， 社会党是要利用资本主义议会民主、多党争夺去争取选民，上台执政，逐步实现它们所理解的社会主义。科学社会主义是各国共产党的指导思想，共产党是要开创更 高于资本主义民主的社会主义民主。苏联东欧国家的失败，根本原因在于执政党共产党长期口头上奉行科学社会主义，实际上实行权力过度集中的极权社会主义，既 缺少科学，又缺少民主，所以最终被人民群众抛弃了。汲取苏联东欧剧变的教训。中国只有坚持科学社会主义，借鉴民主社会主义（例如争取选民支持，执政后不搞 以党治国，不搞官僚特权，廉洁奉公，杜绝腐败），这样才能建成中国特色的社会主义。（该文即将刊于《党政干部学刊》）

(转载自“中国选举与治理网”)