1951年《舊金山和約》簽訂，1952年生效之後，根據《舊金山和約》，台灣處於國際法上的地位未定論狀態。圖片來源：達志影像／美聯社一、戰後接收統治時期臺灣地位「未定狀態」
基本上，日本宣布投降之後，國民政府根據「聯合國最高統帥第一號命令」，由中國戰區最高統帥蔣介石，派陳儀在1945年10月25日於台北公會堂舉行的中國戰區‧台灣省受降典禮，接受日本台灣軍司令官兼台灣總督安藤利吉的投降，開始了國民政府及後續中華民國政府在台灣的統治。這是實際戰爭行為停止之後，戰勝國對戰敗國領土的占領與接管。
當時畫分台灣澎湖由中國戰區最高統帥兼國民政府主席蔣介石派員接收，是受到開羅會議的影響，國民政府也根據在中國實施的訓政體制威權統治台灣。由於日本接受《波茲坦宣言》的無條件投降，台灣跟澎湖未來脫離日本統治已成定局，不過，台灣的領土主權尚未轉移。因此，當臺灣省行政長公署在1946年1月20日根據行政院命令，公告臺灣人民自1945年10月25日以後回復中國國籍，英國和美國等盟國紛紛表示反對的意見。英國外交部致函中華民國駐英國大使館，明白告知英國政府雖認為依1943年12月1日的《開羅宣言》，未來將台灣轉移給中華民國。不過，該宣言自身並不能將台灣主權由日本移轉中國，必須在與日本訂立和平條約或其他正式外交手續後才能完成。因此，台灣雖已為中國政府統治，英國政府「歉然同意」台灣人民業已恢復中國國籍。不僅英國外交部明確表達，台灣仍然不是中華民國的領土；東京的GHQ也反對中華民國國民政府處理台灣人民國籍的政策。
相對於此，中華民國政府也有清楚的認識，因此一方面對外宣稱：台灣已經光復回歸中華民國；另一方面，直到1949年1月蔣介石還以中華民國總統的身分發電報，提醒台灣省主席陳誠，台灣仍然不是中華民國領土，在對日和約完成前，台灣只是託管地而已。（不過，此一託管地的說法，與舊金山和約託管地的規定是不一樣的。）這也說明了，日本雖同意未來放棄台灣，但是因為尚未簽訂正式的條約，根據國際法並沒有完成領土主權的轉移，因此台灣處於被佔領的地位未定狀態。而1951年《舊金山和約》簽訂，1952年生效之後，根據《舊金山和約》，台灣處於國際法上的地位未定論狀態，兩者的意義截然不同。
而在此一期間，美國政府政策曾有多次的改變，包括戰爭後期討論是否要直接佔領台灣，或是在國民政府接管台灣之後，由於中國內戰的爆發，也曾研議是否應該阻止戰敗的國民黨政府撤退到台灣等等。正如1950年1月杜魯門發表的「袖手旁觀」政策，曾表明台灣應根據《開羅宣言》歸屬中國，美國因此不介入國共內戰中的台灣狀態。不過，韓戰爆發之後，美國政策做了180度的轉彎，認為根據國際法，台灣尚沒有完成主權轉移，因此，發表《台灣海峽中立化宣言》派第七艦隊進入台灣海峽，並宣告台灣地位未定。但這只是美國政策的改變，並不代表台灣國際法地位的正式改變。
二、《舊金山和約》生效後的台灣地位未定論
相對於國際政治上各國立場的改變，《舊金山和約》是決定台灣國際法地位最關鍵的條約，依據國際法也可以完成台灣主權的正式轉移。不過，舊金山和會舉行之前，蔣介石總統就收到美國的通知，知道對日和約對台灣的主權問題，將採取未定論的立場。因此，也指示中華民國外交部門在之後有關對日和約的談判，就不必力爭台灣主權領土歸中華民國的名義問題。
根據《舊金山和約》第2條，日本放棄對台灣、澎湖的一切權利、權利名義及要求，而沒有提及放棄給哪一個國家，這是國際法台灣地位未定論的重要根據。實際上不僅第2條，第21條針對中國及朝鮮的權利也有清楚的規定：當時尚未恢復獨立的朝鮮享有和約第2條的權利；而中國則享有之第10條及第14條a項二之利益（如處理日本在華財產等權利），就是不能有第2條的權利。就此而言，可以看出台灣地位未定論是刻意的安排。
相對於此，中華民國依據和約第26條與日本簽署《中日和約》。部分學者誤認《中日和約》已實質轉移台灣主權，卻忽略了《舊金山和約》第26條同時規定：日本與任何國家締結之雙邊和平協議，其給予該國之利益不得逾越《舊金山和約》之範疇。若有超越，該利益應自動擴展至所有《舊金山和約》之締約國。《中日和約》中有關台灣地位之規範，基本上僅為《舊金山和約》第二條台灣地位未定狀態的延伸。自此，在國際法視角下，台灣地位正式進入「地位未定論」之法理狀態。
三、威權體制下中華民國與台灣的歷史糾葛
如前所述，二次世界大戰結束後，中華民國國民政府接管台灣。雖然，1946年年底制憲，一年後行憲，不過，行憲前1947年國民政府就下令動員戡亂，次年又制訂《動員戡亂時期臨時條款》，台灣也在1949年進入戒嚴體制，憲政體制遭到嚴重破壞。同年底國共內戰失利，中華民國政府遷台，中央政府在台灣直接行使統治權，開啟了台灣與中華民國之間複雜且深遠的歷史糾葛。加上次年透過國民黨改造，透過「以黨領政」、「以黨領軍」的黨政運作，加上1949年中就展開的情治單位統整，以蔣介石總統／總裁為中心的強人威權體制漸次形成、強化。在威權統治時期，中華民國政府之行政權與立法權，其統治之法理正當性（Legitimacy）建立在原中華民國大陸領土人民之同意基礎上，台灣的民意只是象徵性的意義，並不具實質影響力。
在此脈絡下，國民黨政府為建構其在台統治之內部正當性，遂推動所謂的「地方自治」。然此一制度係凍結《中華民國憲法》保障的地方自治權限，改以行政命令作為辦理地方選舉之法源，藉此形塑獲得部分民意支持之表象。而在外部正當性論述方面，中華民國政府則堅稱其為代表全中國之唯一合法政府，並在台灣＝自由中國行使憲政統治。
此一時期，美國基於冷戰時期全球戰略佈局與政治利益考量，給予在台灣的中華民國政府實質支持，又給其在國際社會作為中國合法代表的地位。不過，縱使雙方於1954年簽署《中美共同防禦條約》，台灣於國際法上「地位未定」之法理狀態亦未改變。關於此點，當時美國參議院審查該條約的紀錄，以及美國國務卿杜勒斯公開聲明，皆有明確之闡釋。
四、政治改革與國體相剋
面對國際形勢的惡化，特別先是1971年失去聯合國中國代表權，產生統治外部正當性的削弱，國民黨當局開始推動有限度的政治改革，透過增額中央民意代表制度，拔擢台籍菁英，補強統治的內部正當性基礎。而隨著1979年中美關係正常化，美國國會制訂《台灣關係法》，賦予美國政府關心台灣民主及人權發展的義務。
面對此一歷史危機，包括台獨聯盟的代表刊物《台灣青年》也意識到，中華民國政府若徹底喪失國際舞臺，由於現實上他統治台灣，一旦中華人民共和國政府威脅中華民國政府的生存空間，亦將嚴重危及台灣本身的生存、發展。在此背景下，其政治主張展現出務實之辯證：一方面堅持依據台灣人民自決意志，推翻外來政權統治；另一方面，在政治現實上，亦不反對中華民國政府爭取國際奧援，以抗拒中華人民共和國併吞台灣之企圖。
特別是失去美國正式外交承認後，國民黨當局意識到：爭取國際社會，特別是美國的實質支持是維繫其政權生存之關鍵。面對中華人民共和國的統戰與文攻武嚇，以及《台灣關係法》架構下美方對台灣推動自由民主與落實人權之外部壓力，蔣經國總統執政晚期，開始進一步推動有限度之政治改革。然此一朝向自由化與民主化之改革啟動後，包括選舉與社會運動的民主、自決訴求，逐漸對中華民國政府原先立基於「全中國民意」之正當性論述構成嚴峻挑戰，使政治改革與既有國體之間產生了內在衝突（相剋狀態）。
這樣的政治發展方向，在蔣經國執政的晚期，由於執政的弊案，及來自國內外要求改革的壓力，蔣經國放棄鎮壓黨外突破黨禁的組黨行動，並同意解除戒嚴，開放報禁。而黨外人士及美國方面持續要求進一步的自由化、民主化改革，此一壓力在蔣經國過世，李登輝繼任總統之後持續加強。而李登輝繼任總統及其採取的進一步改革措施，使台灣的國家地位，出現了歷史的轉折。
李登輝繼任總統，權力尚不穩固，執政初期延續蔣經國的改革路線，在不修改《動員戡亂時期臨時條款》之前提下，計畫透過漸次擴大增額中央民意代表之席次，並制定《第一屆資深中央民意代表自願退職條例》，逐步削弱未經改選之資深代表之主導權。而在他擔任總統之後的第一次增額中央民意代表（立法委員）選舉之後的結構為例，1989年立法院增額代表席次擴增至130席，實質上已取得國會主導地位。
1990年總統選舉之前，資深國民大會代表試圖擴權，引發民進黨及社會改革力量的反彈，立法院也對此發出抨擊之聲，而以隨後爆發之三月學運（野百合學運）為契機，李登輝總統正式宣布將啟動全面的政治改革。而相對於凝聚朝野改革共識的國是會議，提出總統直選的改革訴求，立法院包括民進黨及部分國民黨的增額立委提出釋憲聲請，大法官會議做出釋字261號解釋，要求沒有改選的資深中央民意代表在1991年年底前全部退職。
次年，李登輝總統透過國民大會修憲，廢除臨時條款，宣布「終止動員戡亂時期」，如此，中華民國政府在法理與政治現實上，形同承認（或不再質疑）中華人民共和國政府統治中國大陸之合法性。此舉引發了中華民國國家定位的問題，包括中華民國政府與之前宣稱代表權中國民意的中華民國政府，在國家定位上究竟產生了怎樣的本質差異？
五、還權於民的政治改革與未竟之業—代結論
歷經1991年、1992年國民大會代表及立法委員的國會全面改選，及1996年總統直接民選，統治台灣之中華民國政府的統治正當性，已完全轉移並落實於台、澎、金、馬人民之自由意志與同意之上，與昔日立基於全中國民意之政權產生了本質上之斷裂與重構。
而1996年總統直選不僅實踐了「國民主權」理念，更促使台灣獲美國「自由之家」（Freedom House）等國際機構正式認可為自由民主國家。今日之台灣，在各項全球自由民主指數中名列前茅，屬亞洲先進民主陣營，其國家性質與過去威權統治時期之中華民國已截然不同。
然而，儘管台灣已完成內部統治正當性之根本性轉型與民主憲政體制之建構，但在國際社會中，仍未能獲得作為「正常主權獨立國家」的承認。如何進一步解決「內部已完全實踐自由民主」與「外部缺乏國家承認」之間之落差，無疑是自威權統治時期迄今，中華民國與台灣歷史糾葛演進下，仍有待全體國民凝聚共識並持續推進的未竟之業。
作者為政治大學台灣史研究所及歷史學系合聘教授、台灣教授協會會長。
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