邂逅民主
第一章／遠方的彩虹
有句古老的諺語，說的是世上一切民族都會臆想自身根源，受其奴役，為自己的輝煌歲月盲目自豪，只要別人說它成就了遙不可及的大業，就會喜不自勝，無法自拔。印度也不例外，逃不過這條歷久不衰的真理。故事是這樣的：二十世紀中葉，印度人民和領袖克服萬難，不畏強權，群策群力，掙脫帝國統治的枷鎖，踏上崎嶇的民主之路。他們建立出的，不僅是當今地球上最大的民主國家，更是一個為民主理想注入鮮活生氣、讓印度在全球聲名大噪的民主體制——印度熬過殘酷的分治，擊敗一個帝國，成全民治、民享的自主政府之福，大放異彩。
印度的民族故事和其他民族的一樣，賴以建基的信念是一個「根源」，一眾「起源」之首的「根源」：一九四七年八月十四日日落之前，印度三色旗在舊帝國議會上空升起，在季候風晚期的德里長天飄揚，彩虹遙遙祝福，那是印度民主誕生的魔幻時刻。奠基故事還有下文，說是當晚午夜臨近之時，男孩般瘦削的賈瓦哈拉爾．尼赫魯（Jawaharlal Nehru）身穿白色阿基坎服（achkan），翻領上別著一朵紅玫瑰，站在制憲會議前宣佈，半個世紀以來尋求擺脫英國統治、達致完全獨立的抗爭終於結束。尼赫魯這四分半鐘，據說是現代世界領袖最有力的演說之一，雄心壯志而不失謙遜，操著一腔上流口音，以正式英語道出期盼——在被燎天戰火與殘酷壓逼所摧殘的世界中，開創嶄新天地。他對著全印廣播電台的麥克風，字字鏗鏘地說：「在此莊嚴時刻，我們許下誓言，致力為印度和印度人民服務，並獻身於更寬廣的人類大義，實在是再好不過的時機。」他續說，世界已然合一，和平與自由無可分割，地方的災難會禍及全球。於是，自印度始，務必將民主帶到世界，使權力和自由得以負責任地行使。他說：「很多年前，我們邂逅了天命，如今是時候履行承諾了，不會一蹴而就，但終也相去不遠。」他補充道：「現在不是心懷惡意、譴責他人的時候。我們要建造一幢自由印度的崇高廣廈，讓所有印度兒女都能安居其中。」
印度從飽受踐踏的英國殖民地，過渡成權力共享的民主大國，這個「邂逅民主」的寓言記述了其中所歷經的重重障礙。尼赫魯及其國民大會黨設想的亞洲民主制度，並不僅僅是西方的翻版。新的民主國家必須同時解決兩個問題，既要掙斷殖民主從外部強加的鎖鏈，又要創造一個由背景各異但尊嚴均等的公民所組成的新國家，以此拆解自身殖民統治的絲絲線線。民主既非西方世界的禮物，亦不特別適合印度國情。印度實際上就是一個實驗室，做著前所未有的試驗，在廣袤多彩的現實中建立國家團結、經濟增長、宗教寬容及社會平等。在新的社會秩序裡，植根於世襲的印度教種姓地位、語言等級劃分、財富積累的固有權力關係，將要透過憲法所保障的公共辯論、多黨競爭和定期選舉等制衡力來轉型（圖一）。
圖一：德里一個票站，一九五二年首次大選
據說，建設印度民主的努力，不僅改變了印度人民的生活。印度從根本上更動了代議民主本身的性質。獨立後最初幾十年，一種新的「後西敏」（post-Westminster）型民主出現，過程中打破了不少偏見——政治學上有關民主先決條件的標準假設無一倖存。有說經濟增長是根本前提，唯有當足夠多的人擁有或用得上汽車、冰箱和無線電等商品時，自由公正的選舉才有實行之機。面對學術界堅稱經濟發展與政治民主之間存在因果關係，甚至有數學上的聯繫，這個赤貧比率讓人心碎的國家只是笑而不語。數以百萬計的窮人和文盲否定帝國和偽科學認為「國家要民主，就首先要在物質上及格」的偏見。反而，在抵抗貧窮的同時，他們決定要透過民主來實現物質上的升格。
這是個具有劃時代意義的變化，「印度故事」的背書人如是說。與一九四九年後的中國和許多後殖民國家相比，印度的民主進程不僅表明，穆加比（Mugabe）和史托斯納爾（Stroessner）式獨裁和軍事統治在所謂的第三世界並非必然；印度民主派還證明，一個非常多元化的國家，社會上可以求同存異，尊重社會差距，以實現政治團結。他們證明，儘管有一切的難處，民主之手還是有可能包容到數以十億計的人。這數十億人的歷史和習俗千差萬別，但有一個共通點：他們都不是歐洲人，也不想被歐洲人統治。就這樣，印度地區顛覆了不列顛尼亞白人老爺「民主只能在由共同文化聯繫在一起的人民之間紮根」的常識規則——邱吉爾就曾多次這樣說過。他堅稱，對比起澳洲或加拿大等殖民地，印度是白人的負擔，是個渾渾噩噩的地方，目標明確的西式改革放進去只會石沉大海，英國人只能被迫擔起守護者的角色，看管這片需要法律和秩序的異教徒荒原。「將印度從野蠻、暴政和內戰中拯救出來，並緩慢但持續向文明邁進，是……我們歷史上最偉大的成就。」他沾沾自喜完，隨即發脾氣：「印度是一個抽象概念，一個地理術語，就好比赤道不是一個統一國家。」的而且確，這是一個別樣的難關。
因此，印度沒有民主的未來。去假設「幾乎無數的印度人民將有可能在與英國、加拿大或澳洲等民主國家相同的政體和政府形式下，過上和平、幸福和體面的生活」是荒謬的。
印度民主派可不吃這套胡說八道。他們眼中的印度，是個對「印度人是甚麼人」和「政府應該為我們做些甚麼」充滿不同希望和期許的社會。專家的糊塗預言說，要理性紮實的民主在世界站穩陣腳，就先要有法國式凡俗主義，也就是強制宗教神話退回私人領域。這種說法，印度民主派也嗤之以鼻。印度政體包含有數百種語言，還有人類所知的每一個主要信仰。社會如此之錯綜複雜，讓印度民主派為民主找到嶄新而實在的理據。擁護「印度故事」的人說，民主在人們眼中，不再是保護人人平等、鐵板一塊的社會的手段，而是確保不同背景和身分的人不打內戰、平等共處的最公平方式。
世上最強表演秀
「印度故事」成功得很。印度作為獨立的共和國已有四分之三個世紀之久，雖然其中不乏令人不安的波折起伏，但故事大體總算挺過來了。世界視印度為民主國家，大多數印度人表示喜愛民主（六成三），並對其成就感到滿意（五成半）。印度故事如此長壽，最少有三個互相重疊的解釋。
第一個原因是，關注印度的焦點，通常在於其自獨立以來，在政府領域方面的成就，即是國家機構表現、政治改革及選舉。人們認為新生的印度共和國最終解決了邊界問題，自立成一個主權領土國家，還有亮眼的成文憲法。印度選擇留在英聯邦，精心安排跟敗走的宗主國持久和睦相處，再兼併自家土地上的法國和葡萄牙飛地。一九四七年印巴分治，估計最多有一千六百萬人被迫跨過國界，一百多萬人遭屠殺。新的印度共和國熬過如此動盪和地獄，一九四九年十一月二十六日通過新的成文憲法。憲法的主要推手是來自低等「賤民」（Dalit，即「達利特人」）種姓的政治領袖兼法律部長安貝德卡（B.R. Ambedkar）。以「我們印度人民……」開首的這份文件，很快就會名聞遐邇，因為它篇幅長、內容廣，而且重新定義了民主，將法治納為武器，用來對付假借「人民」神聖之名以濫權的行為。嚴肅的序言描述印度為「主權民主共和國」，支持全部人民的社會、經濟、政治正義；思想、表達、信仰、信念和崇拜自由；平等地位與機會；以及確保「個人尊嚴及民族團結完整」的友愛情誼。
在如此有遠見的憲法框架內，新共和國舉行了首次國會大選，由一九五一年十月開始，歷時六個月，是世上有史以來最盛大的場面。它的目標是建立全國性的選舉制度，為一億七千六百萬名二十一歲或以上、其中八成半為文盲的印度人提供公平投票權，選出四千五百個席位；方法是迅速建成二十二萬四千個投票站，製造兩百萬個鋼製票箱並交付現場，以六個月合約期僱用一萬六千五百名名職員打字和整理選民名冊，委派共五萬六千名票站主任及二十八萬名輔助人員監督投票，並向投票站派駐共二十二萬四千名警員。為幫助多是文盲的選民，每個投票站設有多個票箱，每個票箱個別印上單一政黨標誌：大象是一個政黨，土燈是另一個，國大黨則以一對閹牛代表。新成立的選舉委員會得到印度科學家襄助，實行防止投票舞弊的計劃：用上近四十萬瓶至少一個禮拜不褪色的墨水，為每位選民打指紋。投票率為六成，七十五個政黨向一億七千六百萬名成年男女爭取選票，填充聯邦國會四百八十九席及各邦議會三千三百七十五席。尼赫魯的國大黨在二十五個邦的其中十八個勝出，並在直選的下議院（稱為Lok Sabha或人民院）贏得絕對多數（四百八十九席中的三百六十四個）。上議院稱為Rajya Sabha或聯邦院，成員由各邦立法機構選出，還有少數是總統提名的。社會主義者一敗塗地，共產黨則位居亞軍，對一個可能比蘇聯有更多史達林死忠信徒的新生民主國家而言，成績可謂相當優秀。為了公民權利的公平與平等，選舉委員會甚至努力消除阻礙女性參與投票的父權壁壘。很多女性不願意讓選民登記冊收錄其本名，而是寧願以某人妻子或母親的名銜登記，這種態度受到公開批評，職員也收到指示要記錄女性選民的真名，但她們有時不肯。據估計當時有二百八十萬女性選民被拒諸門外，輿論一片譁然，激起一場反抗男性偏見的民主革命，時至今日，依然未竟。
獨立後的政治制度建設可謂大刀闊斧，但「印度故事」的編纂人更進一步，強調在後來的幾十年之間，印度如何透過修復制度和更新治理程序，在逆地而起的民主政治大冒險中更進一步。他們舉的例子是，國會一九九三年的驚天決議，將地方自治制度（panchayat，前稱五人長老會）擴展至印度全部六十萬個村莊（圖二），使民主「向下」和「向橫」伸延。三層改革在基層建立出二十二萬七千個「村委會」，村委會代表繼而組成五千九百個較高級別的「鄉」級委員會，最頂層是超過四百七十個「縣」級會議，城市也根據相似的架構劃分成大小城市自治機構。總括而言，有了三百萬新選出的地方議員加入，全國民選代表梯隊（五百多名國會議員及五千名邦代表）加倍壯大。制度設計不無缺陷，而且這個議案作為擴展民主的重要一步，也並非人人拍手叫好。各邦實施新架構的程度參差，財權下放也跟不上政治分權的步伐。地方政府無法就管轄權紛爭立法或把邦政府或中央政府告上法庭。強者施展卑劣伎倆欺壓弱者，村大會一是不開，一是法定人數不足，或是紀錄遭當地鄉紳偽造。女性候選人和投票人被騷擾，來自較低種姓的民選地方政府領袖（稱為sarpanches，類似村務委員長）人身受阻，無法就職。儘管國內討論過要將政黨排除在這個新的自治場域之外，骯髒的政黨政治遊戲還是上演了。當一切手段都失敗時，得勢的種姓就會訴諸暴力達到目的。不過到頭來，在「印度故事」裡，地方自治改革還是帶來了好處，其選舉投票率平均為六成，普遍高於邦和全國選舉。地方政府改革幫助了印度民主制度的民主化，創造了新的政治空間予弱勢群體，尤其是婦女，制度已預留三分之一的席位給她們。諸如達利特人（印度教種姓結構中最低層的群體，舊譯「賤民」，官方歸類為Scheduled Castes，即「表列種姓」）及稱為阿迪瓦西（Adivasis，「原住民」之意，官方歸類為Scheduled Tribes，即「表列部落」）的部落人民也按實際人口比例得到保證的席數。
圖二：馬哈拉什特拉邦（Maharashtra）加德奇羅利縣（Gadchiroli）一個村委會會議
同樣逆地而起的是，印度還創建了凡俗主義的新模式，不是法國或美國憲法的凡俗主義，而實際上是一個保證所有印度宗教在政治上平等的新願景，如是意味著需要政府政策來對抗宗教狂熱，並糾正不同宗教內部及各教之間的權力失衡。為印度凡俗民主說項的人言道，它就像一張現代羊皮紙，上面承載著許多古老信仰和生活方式的痕跡，它也是一塊有法律保護的五彩畫布，而不是一條由鬆散相連、針鋒相對的信仰湊成、最終只能依賴國家暴力勉強扯平的拼布棉被。
「印度故事」講述了種姓配額的法律要求如何帶來民主化，尤其是在選舉方面。國家及各邦立法機構為一些種姓預留席次，公共部門就業及教育機構也有特定種姓名額，首先照顧表列種姓及部落，然後伸展至統稱為「其他落後階層」（Other Backward Classes）的中層種姓。改革激發出新一種民主階級鬥爭，其推動力正是地區種姓政黨的低種姓議題主張。牽頭的領袖琳瑯滿目，其中包括瑪雅瓦蒂（Mayawati），她是人口最多的北方邦（Uttar Pradesh）第一位女性首席部長，多次演講擲地有聲，闡述創建沒有種姓或信仰歧視的「平等社會」是何等重要；比哈爾邦（Bihar）前首席部長兼政治領袖拉魯．普拉薩．雅達夫（Lalu Prasad Yadav）則把自己塑造成落後種姓、穆斯林及達利特人的「救世主」。這些政黨以全國人民黨（Rashtriya Janata Dal）、社會黨（Samajwadi Party）、大眾社會黨（Bahujan Samaj Party，全國最大的達利特人政黨）等名義出現，加劇各邦和德里聯邦層面的政治競爭。一九九六年大選後，國會由破紀錄的三十一個不同政黨組成，其中很多都是單一議題政黨，而且多數是地區選舉產生的。細碎政黨雖然一再分裂，但自九〇年代中期起，沒有它們的幫助，這個年輕的民主國家就組建不了中央政府。
「印度故事」強調，賦無權者以政治權力，興許就是印度民主的最大成就。與地球上其他民主國家不同，印度窮人儘管面對重重障礙，法律又沒有強制投票，但投票的人數比例卻高於富裕的中上層階級。美國最貧窮人口的投票意欲最低（二〇〇八年大選整體投票率為五十七點一個百分比，窮人為四十一點三個百分比，最富裕階層為七十八點一個百分比），印度則恰恰相反，首兩次大選整體投票率不足五成，一九七七年升至六成左右，主要歸功於窮人、女性及年輕人的政治參與度提升，並自此一直保持同樣水平。在納倫德拉．莫迪（Narendra Modi）以壓倒性多數重新掌權的二〇一九年大選，投票率破紀錄達到六十七個百分比。在「印度故事」裡，這個趨勢就是活生生的證據，證明絕大多數印度公民已深信票箱就代表此世的救贖——選舉是特別民主的時刻，因為體制內人人權利均等，體現相等的公民尊嚴，但也由同求異，表達自己社群的特定訴求。
「印度故事」無疑捕捉到印度試驗民主自治的各種重要方式。成就清單上項目眾多而又耐人尋味，不止有穩打穩紮的成文憲法，有由更強的地方自治加上邦與中央政府之間準聯邦制分權模式所推動的三級政府體系，有邊緣社群強制配額，還有激烈的學生選舉、民眾示威，以及公益訴訟——這種創新手法讓在乎公義的個人或法院能為身受專橫權力之害的人發聲——在在給「印度故事」加添引力和支持。一位印度政治學者說：「新一個民主社會已見雛形，裡面又有和而不同的民主社群同時成形。」這個解釋將印度描繪成一個本身也在經歷自我民主化的民主國家，暗地裡其實假設了歷史站在印度這一邊，而印度民主為了克服自身缺陷，現在就需要進一步的改革。
經過七十年發展，印度民主制度大體上已經獲得……順利和正常運作所需的合法性……由於這點已經達到，制度也已穩定下來，我們才有幸在分析層面進入知識探究的下一個歷史階段，找出它的瑕疵並對其短處表達不滿。
另一位著名印度學者也以類似的樂觀口吻指出，民主是「原始的、令人興奮的、必要的，但最終令人失望的政治形式」；民主「鼓勵人……拒絕被那些眼裡沒有民眾的人統治」。他接着表示，雖然印度的「民主理念釋放出巨大的創造和破壞能量」，但其承諾得到廣泛信賴，現已成為塑造千千萬萬公民生活的重要力量。他總結道：「民主……不可逆轉地進入印度的政治想像。回到舊日種姓秩序或帝國統治，是不可想像的——社會權力分配的原則已然改變。」
德巴西什．羅伊．·喬杜里，是一位駐香港的記者，曾在加爾各答、聖保羅、華欣、曼谷和北京生活和工作。他是傑斐遜獎學金得主，也曾多次獲得新聞獎項，包括人權新聞獎和亞洲出版商協會（SOPA）獎。約翰．基恩是悉尼大學和柏林社會科學中心（WZB）的政治學教授。他以對民主的創新思維而在全球享有盛譽，並且是多本傑出書籍的作者，包括《民主的生與死》和《新專制主義》。
書名：《民主進墓：永續執政與印度專制之路》
作者：德巴西什．羅伊．喬杜里（Debasish Roy Chowdhury）、約翰．基恩（John Keane）
出版社：一八四一出版
出版時間：2024年5月
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