【法意导言】 约翰·罗伯特·博尔顿（John R. Bolton）是美国政治人物，曾任美国驻联合国大使，2018年3月22日，被美国总统特朗普任命为自己的国家安全顾问。法意读书近期组织编译了这位新晋美国高官的一些代表性言论，此前曾推出（美国家安全顾问约翰·博尔顿丨联合国是维护美国核心利益的政策工具）。本期推送是博尔顿2000年于《芝加哥国际法杂志》（Chicago Journal of International Law）第一辑第二期发表的一篇题为《我们应该认真对待全球治理吗?》（Should We Take Global Governance Seriously?）的文章。博尔顿在文中指出，全球主义者抓住了冷战结束的时机在各个领域推进他们的全球治理，这极大地威胁了美国人民的主权与国家的国际力量。然而这一点并没有得到美国主义者们的重视。作为一个坚定的美国主义者，博尔顿认为应该认真对待这个问题，并阻止全球治理趋势的推进。博尔顿在文中所表达的对全球治理的观点与态度，对于我们理解当下美国政府的外交政策有着特别的借鉴意义。
我们应该认真对待全球治理吗?
作者：约翰·罗伯特·博尔顿
编译：姚无铭
博尔顿指出，针对"全球治理"，美国存在两派观点。其中一派为全球主义者，大都受过高等教育、十分健谈且活跃。他们努力推进世界范围内的中央集权。而另一派美国主义者，则由剩下的几乎所有人所组成，他们并不认为"全球治理"是一个值得讨论的问题，甚至不知道全球治理的定义。尽管这一派的人数明显多于另一派,但在学术论文、国际会议与国际媒体中却都不见他们的踪影。
美国主义者普遍不把"全球治理"当作一种现象，嘲笑其庞大的学术和论战，并允许"全球主义者"的理论和组织在几乎没有审查、辩论与反对的情况下发展。全球主义者抓住了冷战结束的时机推进他们的议程，而此时的美国主义者在睡大觉。不过最近美国参议院和周边地区发生的冲突表明，美国主义者已经觉醒。美国的人民主权与宪政所遭受的损害及其国内与国际政策灵活性和权力所受到的限制，终于得到了关注。
图为《芝加哥国际法杂志》，来源https://chicagounbound.uchicago.edu/cjil/
博尔顿指出，全球主义者的优先事项与目标，可以在全球治理委员会的一份题为"我们的全球伙伴关系"的报告中找到。尽管其联合主席在报告内容的精讲中明确表示全球治理不是全球政府，但他的措辞中却带有明显的中央集权倾向。此外，我们在评估全球主义议程时还应当考虑到该报告的反美论调。联合主席说他们试图避免一个有利于权力和霸权野心的世界，并直接瞄准了美国的波斯湾战争,以及美国在冷战后的世界中所扮演的角色。其中的敌意显而易见。
博尔顿接下来对全球治理的各个方面进行了概括性的介绍与审查。他认为，在美国主义者觉醒后，接下来的将是美国主义者与全球主义者之间的战斗。
图为全球治理委员会的报告《我们的全球伙伴关系》
来源亚马逊
A、武力的使用:合法性和权威
全球主义者认为，为了使"我们的全球社区"变得更加好客，必须要限制使用武力，但不是以民族国家之间传统且均势的方式，而是通过限制民族国家本身的方式。限制民族国家使用军事力量的决定或将其转移到另一个权力来源必然意味着国家主权的减少与全球治理的推进。这正是美国主义者与全球主义者分歧最深的地方。
联合国秘书长科菲·安南的言论体现了全球主义者的主张。秘书长针对北约空袭前南斯拉夫上空一事，明确表示:"除非安理会在使用武力的问题上恢复其作为唯一合法来源的卓越地位,否则我们就是在走上一条通向无政府状态的危险道路。"此外,他还称："科索沃等未经委员会许可的行为, 构成了对国际安全体系的威胁，只有《宪章》为使用武力提供了普遍的法律依据。"
图为科菲·安南，来源维基百科
博尔顿指出，这两种说法都是完全错误的。无论是联合国宪章的语言和背景还是《宪章》50多年的执行经验都不能支持这两种说法。博尔顿在参议院外交关系委员会第一次听证会上陈述了这一论点。他敦促整个参议院对秘书长的言论进行辩论。但参议员约瑟夫•拜登(Joseph Biden)则认为秘书长的言论没有什么可争辩的，因为参议院里根本没有人同意这个观点。拜登的观点说明了美国主义的立场在美国的公民中得到了全面的分享。
B、武力的使用:两个案例研究
博尔顿指出，全球主义者在政治军事领域的进展远远超出了国际公务员的单纯言辞。近年来，他们取得了两项重大胜利：一个是1997年12月在渥太华签署的《国际地雷公约》，一个是在1998年7月签署《罗马规约》成立的国际刑事法院。
《地雷公约》虽然仅规定了禁止杀伤性地雷的条款，但它代表了对常规武器而不是通常所说的"大规模毁灭性武器"(核、化学和生物武器)的重大限制。因此，它可能成为今后限制其他常规武器系统的重要先例，而这将不可避免地使美国受到影响。《罗马规约》建立了一个潜在的强大的新国际机构，拥有凌驾于国家司法系统之上的权力，其管辖范围甚至比现有的国际法院还要大得多。尽管它似乎为审判个别被告创造了制度和程序，但毫无疑问，它的最终目的是控制国家的行为。这严重损害了"国家主权平等"的概念。
这两项措施的谈判都是在克林顿总统的大力支持下开始的，克林顿的政府是本世纪最具全球主义的政府。然而，克林顿政府还没有签署这两项条约中的任何一项。在地雷方面，五角大楼坚决反对的理由是，杀伤地雷技术在保护反坦克地雷和关键的防御阵地中仍然发挥着重要作用。在国际刑事法院的问题上，五角大楼担忧美国未来军事部署提议的后果。大多数观察家认为，这两项提议在参议院的失败几乎是可以肯定的。因此，即使是像这样的一个全球主义政府，也要为了避免在参议院中被美国主义者打败而让步。
图为国际刑事法庭总部，来源维基百科
C、武力的使用:在华盛顿成功的全球主义者
博尔顿指出，尽管克林顿政府对地雷和国际刑事法庭保持沉默，但在倡导美国批准《全面禁止核试验条约》方面，克林顿政府没有表现出任何犹豫。该条约禁止所有核试验。尽管如此，参议院在1999年10月13日以51票对48票否决了该条约。《全面禁止核试验条约》成为了自第一次世界大战后的《凡尔赛条约》以来在参议院被明确否决的第一个重要条约。
在参议院投票后，政府立即宣布将继续它的反对核试验的政策。然而，政府的这项政策并没有诉诸总统所拥有的公认的宪法权力，而是诉诸了一项未经批准的国际协议，《维也纳公约》。没有人会质疑总统继续美国冻结核试验的宪法权威,但政府却在一个未批准的国际公约中寻找权威，政府的做法毫无疑问是全球主义者在美国所达成的成就的体现。
D、以"人权"的名义限制美国
博尔顿指出，所有美国人都倡导个人自由，这使得人权问题在国家议程上并不特殊。但"人权"在各种层面上的延伸，成为了全球主义者限制民族国家独立行使司法和政治权的重要途径。
大体来说，有两种途径。首先是建立一个国际协定和习惯国际法的网络，通过取代国家的内部决策过程，将关键的政治和法律决定从国家手中夺去。奥古斯托·皮诺切特从英国引渡到西班牙的努力就体现了这种方法。对这一努力至关重要的是普遍管辖权的概念。人权组织试图利用普遍管辖权和它的相关概念来推进他们自己的价值取向。虽然即将诞生的国际刑事法庭将在几个方面占据重要的实质性地位，但由于罗马规约覆盖的罪行并不是无限的，因此，除非国际刑事法院的管辖范围继续扩大(目前正在进行的活动)，普遍管辖权仍将是对抗民族国家的一项重要的尖端武器。
全球主义者的第二种方法是针对美国的，目的是使我们的体制更符合人权以及在其他地方被普遍接受的标准。这种限制"美国例外论"的努力与限制民族自治的更大努力是一致的，因为美国一直是这些努力的最重要的怀疑者。这一方法最恰当的例子就是美国的死刑问题。在过去的几十年里，美国人对死刑进行了严肃的审查，并对其中的人民主权进行了充分的论证。而全球主义者宣称美国的死刑是美国法律对国际规范的侵犯，并发起了一场运动以使美国使用死刑的标准国际化。联合国人权委员会等机构还就此对美国进行调查。但在大多数美国人看来，联合国利用其地位和法律权威进入国内辩论的努力是完全不合法的。
图为美国驻联合国大使妮基·黑莉(Nikki Haley)
黑莉19日在华盛顿宣布美国退出联合国人权理事会，来源：BBC
E、行进中的非政府组织
博尔顿指出，许多非政府组织认为它们有责任在国际事务中增加公民社会的作用，要求公民社会与国家政府同等水平地参与国际事务的决策。这一要求几乎已经被联合国的圈子所认可。联合国正打算召开一年一度的"公民社会论坛"来增加公民社会在联合国国际事务中的影响力。
加强非政府组织的外部影响力的努力，是人权组织在国际原则基础上对各种问题进行司法化的努力的补充，为了使这些问题从国家政治的范围内消除。公民社会也认为自己超越了国家政治，他们这种脱离政府的态度，对于民主国家来说非常麻烦。公民社会为那些在民主选举中被击败的政治力量提供了外部游说的机会，各国政府中的少数派因而可以在复杂的全球谈判中扮演着强大的角色。
公民社会的想法实际上是提出了一种"社团主义"的国际决策方法，这极大地威胁着民主理论。墨索里尼就是国家层面社团主义的主要理论家，他主张用利益集团治理来取代混乱的政党结构，并称社团主义是"法西斯主义中最重要的组成部分"。因此，墨索里尼会很乐于看到公民社会论坛，但民主的美国主义者不会愿意看到它的出现。
F、全球主义视野下的实质性政策
博尔顿指出，在20世纪60、70和80年代，第三世界国家所主张的国际经济新秩序和世界信息新秩序，提出了大规模的多边再分配和监管方案，这极大地改变了世界经济和全球治理。他们希望通过这种努力来免费获取发达国家的技术与资源。尽管其中一些方案被采纳，有些则没有，但他们的这种努力在其更广泛的目标中基本上失败了。因为发达国家，尤其是美国的里根政府，都拒绝参与这个游戏。
因此20世纪80和90年代，国际监管的努力逐渐消失。然而潜在的中央集权者的监管冲动并没有消失，他们抓住了机会复活，并成为20世纪最后十年中出现的全球治理趋势的更大推动力的一部分。他们的努力几乎涵盖了每一个公共政策领域。
在许多方面，欧盟已经取代发展中国家，成为了实质性的全球主义政策的主要来源。随着欧洲的政治精英们逐渐适应给予欧盟大量的国家能力，他们会更愿意在全球范围内提出与欧盟政策方向一致的解决方案。因此，他们并不满足于将自己的国家主权转让给布鲁塞尔，他们也决定将我们的一些国家主权转让给世界范围的机构。
图为欧盟的会徽，来源维基百科
博尔顿在文章最后指出，全球主义实际上代表着一种世界范围的政府和利益集团的卡特尔化。我们不仅在今天，而且在可预见的未来，都应该"认真对待全球治理"。全球主义口号不受约束和不受批评的接受的时代已经过去了。全球主义降低了宪法的自主权，削弱了人民的主权，削弱了我们的国际力量，限制了我们的国内和外交政策的选择和解决方案。美国因此付出的代价太大了，而我们目前对这些代价的理解也太过有限。无论我们是否准备就绪，在宪法理论和外交政策的共同作用下展开的关于全球治理的争论，是美国在国际上面临的决定性问题。
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文章来源：
Bolton, John R. (2000) "Should We Take Global Governance Seriously?," Chicago Journal of International Law: Vol. 1: No. 2, Article 2
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姚无铭
本科毕业于中国人民大学哲学院，现为北京大学法学院2017级法律硕士。法意读书编译组成员。
—— 法意读书
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