——关于“八确立”、“五绝不”的理论思考之六
吴邦国委员长的第六个“确立”是：“确立了国家一切权力属于人民、公民依法享有广泛的权利和自由”。
对于这个“确立”的最好评价是打一个问号：“国家一切权力属于人民”吗？“公民依法享有广泛的权利和自由”吗？我不知道有多少公民会给出肯定的答复。我认为，对于这个问题的合理提法，应当是：国家一切权力应该属于人民，公民应该享有广泛的权利和自由。
从 表面上看，这两句话的逻辑联系是十分明显的。它们互为因果，似乎是对同一个问题的不同表述。公民享有广泛的权利和自由，也就有了国家权力；反过来说，一切 权力属于人民，公民就会有广泛的权利和自由。但是，就在这两句话的字面表述里，也反映了当权者的一种根深蒂固的传统偏见，这就是关于“人民”和“公民”的 严格区分。宪法第二十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”但公民并不全是人民，按照人民民主专政的理论，中国人有敌人和 人民之分。在这两句各有机锋的话里，前一句说的是权力只属于人民，不属于被认为是敌人的人；后一句说的是公民“依法”才能享有广泛的权利和自由。下面我就 对这两句话作一些粗浅的分析。
中 华民国建立以来的几部宪法，如1912年的《中华民国临时约法》，1931年的《训政时期约法》，1934年和1936年的《中华民国宪法草 案》，1946年的《中华民国宪法》，都在第二条里规定“中华民国之主权属于全体国民。”什么是主权？按照1980年上海辞书出版社版《辞海》的解释，主 权是“国家对内高于一切和对外保持独立自主的固有权力”。 参照有些国家的宪法，可以证明主权指的就是国家权力。如：1958年通过的《法兰西第五共和国宪法》的第一章就是“主权”，宪法第三条规定：“国家主权属 于人民，由人民通过其代表和通过公民投票的方法行使国家主权。人民中的一部分人或者任何个人都不得擅自行使国家主权。”1963年的《意大利共和国宪法》 的提法是：“主权属于人民，由人民在宪法所规定的形式和范围内行使之。”被称为“威玛宪法”的《德意志国宪法》（1919年）的提法更简练：“国权出自人民。”1971年通过的《埃及共和国宪法》的表述是：“主权属于人民，权力来源于人民，人民行使和维护主权。”《菲律宾共和国宪法》的说法是：“主权属于人民，所有政府权力来源于人民。”
“一切权力”的涵义当然比“主权”宽泛。我国1954 年制定宪法时采用“一切权力”，而不是“主权”，为什么？现在已难以查考。这个微妙的区别，是否意味着权力范围的差异？主权属于人民，政府代表人民来行使 国家主权，是在国家权力的范围内履行它的职权。一切权力属于人民，意味着代表（或自认为代表）人民的政党和政府可以行使超出国家主权的一切权力。主权是近 现代的政治术语，它指的是现代意义上的国家职能——内则安民，外则御敌，而且包含着这个权力必须由公民授权的涵义。由于它经常出现在西方政治学的著作里， 因而被认为是属于资产阶级的理论体系。我国的宪法里用“一切权力”而不用“主权”，既表示摆脱传统的资产阶级政治概念，又可以对权力来源作出更宽泛、更随 意的解读。
但是，“国家一切权力属于人民”，实际上也包含权力机关应该由公民授权的意思，因为宪法在这句话的后面，紧接着就是：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”前一句话表示人民通过人民代表大会，间接地行使属于自己的“一切权力”；（，）后一句话指的是人民直接行使属于自己的“一切权力”。1954年、1975年、1978年的宪法都只有前一句而没有后一句，1982年的宪法才加上了人民有权管理国家事务的条文。这大概也是接受文化大革命教训的成果吧。
但是，写进宪法，并不意味着这些规定已经实现，已经“确立”。关于人民间接行使国家权力的问题，我已经在前一篇关于人民代表大会的思考的文章里作了分析，并且提出了六点建议。做到了这六点，就可以名副其实地代表人民行使国家权力，这里就不再多说了。
关于人民直接管理国家和经济、文化、社会各领域的事务，可以同第六个“确立”的第二句话“公民依法享有广泛的自由和权利”联系起来，因为管理各个领域的事务，也是公民的自由和权利。
问 题就在于“依法”二字，宪法里的提法是“依照法律规定”。依照什么样的法律？就立法的原则和宪政的精神来说，法律的制订是为了保障宪法的实现，特别是保障 公民的权利和义务的实现。为此，所有的法律和法规都应该限制和排除不利于公民享有权利和履行义务的种种障碍，包括滥用国家权力，而不应该设置障碍。
遗 憾的是，宪法第二章“公民的基本权利和义务”里规定的公民权利，大部分没有相应的法律法规。已经颁布的一些法规，也不是保障公民实现宪法规定的应有权利， 而是限制权利的实现，最明显的是关于结社和出版的两个条例。我在去年1月写过一篇题为《必须彻底转变立法的指导思想》的文章，对这个问题有所分析，现在照 录于下：
“就 拿公民的结社自由和出版自由来说，这两项对于培育公民社会极为重要、因而对社会发展最具积极意义的公民权利，早在1954年就已经被载入《中华人民共和国 宪法》，但五十多年来却从来没有切实贯彻过。有关的条例法令一方面申述保障公民的结社自由和出版自由，但同时又规定了限制自由的条款。如1998年10月 25日发布施行的《社会团体登记管理条例》第一条说：‘为了保障公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，加强对社会团体的登记管理，制定本条例。’把 ‘加强对社会团体的登记管理’作为制定条例的根据和理由，就隐伏着限制甚至抹杀公民结社自由的意图；保障结社自由，只不过是虚晃一枪的官样文章。果然，第 三条就规定：‘成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。’什么是‘业务主管单位’呢？第六条明确规定是指县以上政府的 民政部门，和县以上政府授权的组织。这就是说，要成立社会团体，必须先经过政府有关部门审查，他们审查同意了，才可以进行登记。审查、登记，实际上是剥夺 结社自由的两大关卡，能够顺利通过的，主要是体制内的的社会团体。许多民间的社会团体，还没有成立就被扼杀在襁褓之中，以致有些热心为社会服务的人士，不得不以企业的名义到工商管理部门登记，由此引起很多不应有的困难和麻烦。像去年被查抄的‘公盟’和‘益仁平’，就是在工商局登记的非赢利性社会团体。
“除 了审查和登记外，还有第三道限制、扼杀结社自由的关卡，那就是年度检查。条例第二十七规定登记管理机构的监督管理职责，包括‘对社会团体实施年度检查’； 第二十八条还规定业务主管单位‘负责社会团体年度检查的初审’。侥幸通过审查登记这两道关卡、得以成立并开展活动的社会团体，每年还要经受业务主管单位的 年检初审和登记管理机构的终审。任何社会团体，如果有让这两个机关感到不满意的地方，他们就可以勒令社会团体停业整顿，甚至处罚、取缔。去年北京市律师协 会改选，有些律师主张民主选举，并且提出自己的候选人，结果北京市司法局和由司法局操纵的律师协会，就利用年检的机会报复他们，不但剥夺了这些律师的执业 资格，连他们所在的律师事务所也被撤销登记。这个恶性事件，充分暴露了年检制度的专制主义本质。
“再 看2001年12月25日公布的《出版管理条例》，同前面介绍的《社会团体登记管理条例》如出一辙，也把加强管理和保障出版自由并列为条例的主旨。条例第 一条说：‘为了加强对出版活动的管理，发展和繁荣有中国特色社会主义出版事业，保障公民依法行使出版自由的权利，促进社会主义精神文明和物质文明建设，根 据宪法，制定本条例。’
“这 两个条例的发布相隔不过三年，但制定条例的指导思想却有了显著的改变。第一，前一条例第一条的第一句话是‘为了保障公民的结社自由’，后一条例却是‘为了 加强对出版活动的管理’；尽管所谓保障自由不过是官样文章，但三年以后的条例却连这样的形式也不要了。第二，前一条例没有提什么‘中国特色社会主义’，后 一条例则把‘发展和繁荣有中国特色社会主义出版事业’作为管理的主旨。所谓‘有中 国特色社会主义’，实际上是一个虚渺的糊涂的概念，多少御用文人、多少官方媒体反复地宣传它，却谁也没有把它说清楚。正因为谁都说不清楚，谁都弄不明白， 掌权者才可以随心所欲地加以利用，为专制主义服务。条例里有了这个绝妙的用语，无疑可以大大加强‘对出版活动的管理’。第三，前一条例只说‘保障公民的结 社自由’，后一条例则说‘保障公民依法行使出版自由的权利’。这就是说，保障出版自由权利的前提是你要‘依法’，而在这些管理者的指导思想上，法就是专政 的工具。所以，这句话的不言自明的涵义，意味着你的出版自由权利，只有在专制主义容许的范围内才能得到保障。
“这 个涵义在条例的其他条文里有着进一步的表述。如：第三条，‘出版事业必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论 为指导’；第七条作出了‘对涉嫌违法从事出版活动’进行查处和查封、扣押有关物品的规定；第二十条规定图书、音像、电子出版物的重大选题，都要经过出版行 政部门审核备案，连期刊的重大选题，也应办理备案手续。第三十条还规定，从事印刷或复制出版物的单位，须向省市出版行政部门申请，经过审核许可后，再到公 安机关和工商行政管理部门办理手续，方可从事印刷或复制业务，而且不得接受非出版单位和个人委托印刷或复制各种出版物。如此等等，分明是‘依法’限制和剥 夺公民出版自由的权利，哪里有什么‘维护公民自由权利’的意思！
“以 上我通过对《社会团体登记管理条例》和《出版管理条例》的解剖，揭示了我国一些法令条例的非法性质。说它们非法，是因为这些法令条例违背了法律应有的‘保 障公民自由权利’和‘规范国家权力’的基本功能，相反地，却限制、剥夺了公民的自由权利，加强、扩大了政府的专政职能，成为专制统治的工具。”
依照这样的法规，人们还能“享有广泛的权利和自由”吗？
出版自由和结社自由是公民最基本的权利，人民如果没有出版和结社的权利和自由，怎么还能成为“国家一切权力”的主人呢？
除 了出版和结社的自由权利外，宪法里规定的公民自由权利，几乎都没有得到应有的保障，而且近几年来控制得越来越严。如集会自由，我这两三年就有过多次会议被 取消或会上有国安旁听的经历；又如游行示威的自由，我至今没有听说过哪一次游行示威的申请被批准，倒是耳闻多起因申请游行示威而遭拘捕的事例；至于宗教信 仰自由，可以归纳为两句话：允许信仰宗教，但没有信仰自由——近几年各地的基督教家庭教会备受迫害，就是十分明显的例证。宪法还规定“人身自由不受侵 犯”、“住宅不受侵犯”，可是传来的信息，却是许多真正的爱国者被监控、被跟踪，许多房屋被强拆。在公民自由权利遭到如此严重侵犯的情况下，却要大言“公 民依法享有广泛的权利和自由”，岂不成了自欺欺人的谎话、鬼话、笑话！？
要 真正实现“一切权力属于人民，公民依法享有广泛的权利和自由”，就必须使人民代表大会成为确实能够代表人民的国家权力机关，并且本着“保障公民权利、限制 政府权力”的原则，在广泛征求公民意见和专家充分论证的基础上，制定宪法已经确定的公民权利法规，如《新闻法》、《出版法》、《结社法》、《游行示威 法》、《政党法》、《宗教法》、《人身自由保障法》等等。只有建立起比较完备的公民权利法规体系，并且得到切实遵行，才有可能毫无愧色地宣称：我国已经确 立了“国家一切权力属于人民，公民依法享有广泛的权利和自由”的国家体制和社会秩序。
2011年4月30日
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