虎嗅注：贸易争端来自内心深处的焦虑，即美国对中国日益发展的不安。而美国人对此也展开了很多严肃讨论。本文来自美国国家科学院季刊《科学与技术问题》，由微信公众号"全球技术地图"（ID：drc_iite）编译。头图©视觉中国
作者丨John Deutch
编译丨IITE
选自丨Issues in Science and Technology
创新是指采用新的或改进过的技术和管理方法，以可承受的成本、理想的性能提供产品和服务的过程。创新包括从早期创意到技术开发和示范，再到后期生产和部署的整个流程。创新旨在提高消费者满意度，提升劳动生产率，促进出口、就业和经济增长。
多项重要指标表明，中国的创新能力增速正在超过美国，这预示着美国相对全球竞争地位的削弱：
中国的研发总支出增长速度超过美国，但中国研发支出的绝对水平低于美国。
许多人将中国的技术进步归因于其违反世界贸易组织规则的一些行为，如非法技术转让、盗窃知识产权，以及要求在华经营的外国公司转让技术。
中国在机器人、人工智能和数字学习等关键领域制定了雄心勃勃的技术目标——超越美国。
中国正加大对美国中小型高科技企业的投资，但却不允许美国企业在中国进行类似的投资。
中国情报机构正在加大力度，从留美中国大学生中搜集关键技术领域的研究信息。
这些进展是否会对美国的创新领导地位构成真正的威胁？如果会，那该采取什么样的政策回应？
乐观的看法是，中国的创新进步是其经济增长和技术成熟的必然结果，市场将会促使美国和经济合作与发展组织（OECD）的其他成员国相应地调整其提供的货物和服务以保持平衡。不那么乐观的观点是，在中美两国就稳定互利的市场准入、跨境投资和技术转让达成协议之前，美国必须采取有针对性的保护主义措施来弥补不公平的贸易惯例带来的损失。
这不是美国第一次面临失去全球技术和创新领导地位的危机。苏联于1957年发射了世界上第一颗人造卫星Sputnik，引起了人们对美国正在输掉这场"太空竞赛"的担忧。20世纪80年代，人们普遍担心在诸如汽车、平板显示器和消费类电子产品等领域，美国落后于日本的现实不可逆转。
苏联发射Sputnik后，美国政府迅速采取行动，建立了强大的民用和军用太空力量。因此，美国在空间系统中虽未占据绝对主导地位，但一直保持着强大的竞争力。更重要的是，在利用空间系统进行通信、精确地理空间定位、导航和远程地球传感等方面，美国具有相当强的实力。
面对日本制造业的压力，美国、韩国和台湾迅速开发出了一系列具有竞争力的产品，比如苹果的电脑、CISCO的通信硬件和微软的软件。此外，日本的老龄化问题限制了其经济增长和适应能力。
但是，目前中国带来的威胁更大，有以下两个原因。
首先，中国的经济活动和技术能力增长率高于美国和其他经合组织成员国。其次，政策不确定性，特别是贸易和气候相关政策的不确定性，已经减缓了美国的私人投资。美国的脆弱性不在于其创新能力的显著削弱，而在于中国日益增长的相对经济实力和对经济创新的重视。
我们必须在更广泛的中美经济和政治关系背景下比较两国的创新趋势。中美两国在许多问题上存在分歧：关税壁垒、中国在南海的行动、中国军事力量的现代化、台湾和西藏问题、朝鲜制裁的重要性以及侵犯人权的问题。在这种情况下，与创新有关的分歧被放大并且更难以解决。
数据怎么说？
有三个数据来源可用于比较国家创新能力：美国国家科学基金会两年一次的《科学与工程指标》，经合组织有关研发的统计数据以及世界银行涵盖科学和技术的指标数据库。这些数据都存在一定的缺陷：数据质量不确定，而且这些数据是基于购买力平价而不是市场汇率来比较国家投入的；此外，麻省理工学院颇具影响力的经济学家兼教授莱斯特·瑟罗（Lester Thurow）警告说："永远不要相信来自中国的数据。"
研发总支出是最常被引用的指标。中国研发支出总额的增长速度超过美国，但绝对数值尚小于美国。如图1所示，如果美国有理由对这一趋势感到关切，欧洲联盟（欧盟）和日本当然应该更加关切。
创新进程的其他投入指标包括科学、技术、工程和数学（STEM）领域的劳动力规模、研发工厂和设备的支出以及风险投资的可获得性。图2比较了几个国家一定时期的STEM劳动力规模。中国的劳动力规模超过美国，其增长率也更高；但是，欧盟的劳动力规模比中美两国都大。2014年，约165万中国学生获得了科学和工程学士学位，而在美国这个数值约为74.2万。
2015年，美国STEM劳动力中外籍劳动人口约占30％，其中印度占20％，中国占10％。劳动力市场专家预测，美国经济将需要依赖越来越多的外籍STEM劳动人口，因为美国的教育输出无法满足预期需求。但是，我们无法确切预测有多少外籍科学家和工程师愿意在美国学习和工作，或者有多少在美国学习和工作的人会带着有价值的知识离开，而使其他国家受益。
至于第二个因素，可用于比较不同国家研发工厂和设备的库存和支出流量的数据或分析相对较少。美国和欧盟的研发设施库存可能高于中国，但中国在研发设施方面的年度支出正在增加，目前或许已经超过美国。
虽然衡量投入是理解创新过程的一种方式，但最重要的考量因素是产出，特别是确定影响不同国家创新效率的因素。专利、出版物、引证、创业公司和许可协议等微观技术产出指标并不直接与企业、行业或国家的创新能力相关联，而且它们对于评估新技术或商业实践对盈利能力或竞争力的贡献也没有多大作用。
创新能力很难直接衡量，但已经有学者尝试制定宏观的定性指标。法国国际经济研究中心CEPII对中国"十三五"规划（2016—2020）进行了全面讨论，得出结论："首要目标是实现从资本积累带动增长到创新驱动增长的转变，提高全要素生产率并释放消费支出的巨大潜力。"此外，麦肯锡全球研究院分析了创新的四种类型：客户中心型、效率驱动型、工程技术型、科学研究型，总结认为"中国有潜力实现其'创新'的目标，并成为全球创新的推动力。"
亚洲协会政策研究所与荣鼎集团合作，分10个方面追踪中国经济改革，其中之一就是创新。他们用"创新"产业的增值产出与工业增值总产出的比率来衡量创新进步，并将中国的趋势与美国、欧盟和日本的趋势进行比较。
在过去五年中，中国"创新"产业的增值产出占比从30％增加到32％，而美国、欧盟和日本则保持相对稳定，分别为34％、37％和46％。该指标是一项粗略的衡量标准，因为哪些产业能被算入创新产业不是固定的，这次统计中包括7个产业，其中设备和通信、计算机和电子产品占50％左右。在此期间，创新产业在中国出口产品中所占份额与传统产业相比并未发生显著变化。
创新基础设施
一个国家的创新绩效在很大程度上取决于其创新基础设施，包括：
科学家和工程师的教育和培养，储备技术劳动力
工业/高校/政府伙伴关系
材料、产品、安全和子系统接口标准
保障专利、出版物和知识产权
研发活动的税收待遇
对技术转让的出口管制以及对外籍科学家和工程师参与企业研发的限制
风险投资可获得性
美国的创新基础设施是令全世界羡慕的，其优势尤其体现在早期研发方面的创新基础设施，以及它为外国学生提供的学习技术和管理创新的机会。中国已经采取了一系列措施来改善其研发基础设施，但仍落后于美国、欧盟和日本。美国在私人风险投资方面也有很大的优势（见图3）。
2016年3月，第十二届全国人民代表大会通过了"十三五"规划，其中包括加大科技部、国家自然科学基金和科学院的研发投入，以改善科学和工程基础，从而加强促进创新的基础设施建设。"十三五"规划还为许多工业部门提供指导，并在很大程度上借鉴了2015年7月制定的《中国制造2025》战略蓝图中的大量内容，以通过创新取得全球制造业的领导地位。
《中国制造2025》的目标是推进产业升级，确定了10个优先领域：新一代信息技术、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械、农业机械装备十大领域。《中国制造2025》的大框架下还有其他的具体文件支撑，例如国务院公布的非常详细的人工智能蓝图。
我们不禁佩服中国2025。它根据明确的战略优先事项和支助机制确定了明确的目标，并列出了12个用于衡量2015年至2025年改进情况的具体量化关键业绩指标。美国发布的技术战略文件并不具有可比性。例如，2016年6月发表的《白宫影响报告：100个奥巴马在科学、技术和创新方面的领导作用的例子》，列举了许多有价值的行动，但没有总体战略，也没有全面计划来全面加强联邦政府支持的创新活动。
专家评论员已经意识到了中国2025年所隐含的威胁。战略和国际研究中心注意到在优先部门对多国公司提出的挑战。美国物理研究所警告说，美国正面临着失去全球领导地位的危险。对外关系委员会的博客标题是"为什么每个人都讨厌中国2025"?美国商会（US Chamber of Commerce）将对《中国制造2025》的审查称为"建立在地方保护基础上的全球野心"，称其"旨在利用国家的力量，改变全球市场的竞争态势，以提升经济竞争力"。美国政府的美中经济和安全审查委员会的分析有一个挑衅性的标题"中国的技术主义工具箱：入门"。
包括：
IP网络盗窃和非法技术转让
外国公司进入中国的限制和要求在中国经营的外国公司向中国转让技术诀窍，违反了世界贸易组织的规则
不公平的贸易做法，包括向关键的高技术优先产业提供补贴，并以低于中国国内价格和成本的价格在出口市场倾销关键产品
向美国大学和研究中心教授和学生收集先进技术信息
以上反馈一致透露出的信息是，中国正在采取掠夺性经济政策，对美国经济和国家安全构成威胁，包括：
知识产权网络盗窃和非法技术转让
限制外国公司进入中国市场，并要求在华经营公司将技术知识转让给中国，这违反了世界贸易组织的规定
不公平的贸易行为，包括向关键高技术优先产业提供补贴，以低于中国国内价格和产品成本的价格向其他国家倾销关键产品
针对美国大学和研究中心的教授和学生收集先进技术信息
美国的一些官方报告分析了这些威胁。美国贸易代表办公室于2018年3月发布了一份报告《中国有关技术转让、知识产权和创新的法律、政策和行为调查报告》。这份长达180页的报告对中国各种"不合理的、歧视性的、限制美国商业的"行为进行了编目，并以此作为进一步的调查和回应的理由。中国已经做出了一些努力来解决这些问题。
2017年，中国总理李克强宣布："我们将全面放开制造业，在这方面不允许强制转让技术，我们将保护知识产权。"2017年，中国国务院印发《关于促进外资增长若干措施的通知》，提出22项增加外商投资和优化利用外资的具体举措。正如前经济顾问委员会主席、现哈佛大学教授的马丁·费尔德斯坦（Martin Feldstein）所指出的那样，这些举措并未减轻人们的担忧。
另一个广受关注的例子是，美国国家亚洲研究局设立了美国知识产权盗窃委员会（IP委员会），由前国家情报总监丹尼斯·布莱尔和乔恩·亨茨曼大使担任主席，该委员会于2013年发布、2017年更新了一份报告，报告内容为由中国非法活动（包括网络手段）导致的美国知识产权损失程度。据知识产权委员会的最新报告估测，美国每年因知识产权盗窃而产生的经济损失在2250亿美元到6000亿美元之间，"中国是世界上最主要的侵权者"。尽管也有其他国家对美国实施工业间谍活动，中国的此类活动是最广泛的且最有组织地利用窃得的信息和数据发展国内经济。
2018年2月13日，国家情报局局长丹尼尔·科茨在参议院情报听证会上发表题为《美国情报界的全球威胁评估报告》，其中写道：
"例如，中国已经通过网络手段获得了专有技术和早期创意。与此同时，一些参与者利用基本合法的转移手段和关系了解相关研究领域、接触专家和关键的支持性工业流程，随着时间的推移，这可能会侵蚀美国的长期竞争优势。"
在那次听证会上，联邦调查局局长克里斯托弗·雷更明确地谈到中国对美国高校的威胁，以及中国教育部50多所孔子学院给美国带来的威胁。参议员马尔科·卢比奥请克里斯托弗·雷评论一下"中国学生对美国国家安全构成的反间谍风险，尤其是参与那些科学和数学领域高级科研项目的中国学生泄露科研机密的风险"， 克里斯托弗·雷回应说：
"在这种情况下，我只能说非传统情报收集手段的使用，特别在学术环境中无论是对教授、科学家还是学生都有，我们几乎在每个FBI办事处都能看到这种情况，不只在大城市中，小城市里也很常见。基本上每个学科的信息都通过这种手段被窃取。我认为学术界对此的无知会带来很大的问题。他们正在利用我们开放的研发环境，我们尊重这样的学术开放，但他们正在利用这样的环境。因此，我们要做的一件事就是将中国带来的威胁视为不仅仅是整个政府的威胁，而是整个社会的威胁，我认为这需要全社会对此做出回应。我们对此的防御不仅仅是情报界的任务，而需要整个学术界和私营部门提高防御意识。"
这份听证会记录清楚地揭露了中国的大范围非法技术转让行为。任何有美国国家安全经验的人都很清楚这一点。令人吃惊的是，这背后隐藏的观点是，这种非法行为一直以来都是并且将来也会继续是中国创新能力发展的关键因素。很少有人（可能至今还没有人）提出，中国创新能力的进步是中国在放弃非法手段的情况下经济增长和本土科技基础设施成熟的结果。
综上所述，我相信中国的比较优势将依旧存在于设计制造业和高效供应链上。而美国的优势也仍是客户中心的理念以及可广泛应用的新技术研发。中国的光伏产业就是一个例证。中国在基于传统硅太阳能电池的低成本光伏组件制造方面处于全球领先地位。平均销售价格的大幅下降以及随之而来的需求增长，是由于中国省级政府补贴（而非中央政府补贴）刺激的制造业产能过剩所致。
直到2017年，中国的光伏公司还没有盈利。相比之下，美国在创造先进的光伏技术和开发生产设备和技术方面保持着领先地位，而中国公司正是依靠这些技术进口和依赖这些技术的。在一项联合研究中，能源部国家可再生能源实验室和麻省理工学院考察了中国在低成本光伏制造方面的优势，得出的结论是，"相对于美国工厂，中国工厂的价格优势不是由具体国家的优势驱动的，而是由规模和供应链的发展驱动的。"
另一方面，至少在未来的几十年里，中国不太可能在人工智能、机器人、机器学习和基因编辑等关键创新领域占据美国的主导地位。中国的制造业实力和美国在创造新技术机会方面的实力模式，由于两国的创新基础设施相对完备且成熟，因此至少在未来十年左右，目前中国和美国在制造业科技创新方面的实力对比很可能会继续保持下去。
对美国政策的启示
我们应该意识到美国目前拥有的相对创新优势，但不应将之视为理所当然。如果美国要保持其相对于中国的创新领导地位，那就不能停滞不前。美国必须采取政策，既对中国制造2025做出回应，又加强美国的创新能力。我们应该采取的行动如下：
第一，美国和中国的双边贸易谈判不能只停留于关税谈判，而应该涉及直接影响创新的因素，比如市场准入、跨境投资和技术转让。
第二，美国必须继续监控和揭露中国的非法活动，比如知识产权盗窃（特别是通过网络渗透）、专利侵权、假冒商品出口、盗版软件的广泛使用，以及强制在华经营的外国公司转让技术。美国政府应该跟踪每个记录在案的事件，并针对每种情况建立相应的处理机制，对违规公司严格执法、做出处罚。现任和前任政府已采取措施保护美国免受这些非法侵害，但这些努力还远远不够。
第三，美国必须制定新的政策，促使中国对高科技公司和活动进行跨境投资。这一建议是基于两个现实原因提出的。
首先，美国和中国进行跨境投资的动机截然不同。美国公司主要想向规模庞大且不断增长的中国市场提供商品和服务。这些公司对中国抢劫技术以提升本土公司竞争力的做法感到担忧。中国在美国的投资主要集中于拥有《中国制造2025》中提及的先进技术的公司上。这些投资将越来越多地集中在创业公司以及为未来创新研发关键技术的合资企业上。
第二个现实原因是，许多关键技术，特别是人工智能和机器人技术，本质上有双重用途，在商业和国家安全部门都有重要应用。美国外国投资委员会（CFIUS）长期以来一直在审查可能导致外国实体控制的交易，以确定此类交易对美国国家安全的影响。最初CFIUS的任务是"隐藏在商业交易下的真正影响国家安全的事件，而不涉及国家利益"。但随着时间的推移，CFIUS不得不开始审查所有被认为可能影响美国经济竞争力的交易，包括涉及"关键技术"或可能涉及工业间谍活动的外国交易。
CFIUS没有能力评估创业公司和合资企业对快速发展的军民两用关键技术的影响，这些技术在未来的应用和影响目前都是不确定的。如果美国不希望中国（可能还有其他国家）轻易获得美国先进技术来推动本国创新，那就必须采取措施限制准入的控制措施。
这些管制措施首先应要求中国实体在CFIUS机构登记其在美国企业（包括创业公司、合资企业和风险投资基金）中对特定关键技术的所有投资；禁止中国100%收购持有先进技术的美国企业；强制要求所有中国持有多数股权的企业设立独立的安全监督委员会，就类似于CFIUS有时要求设立的监督和报告所有离岸技术转让的监督委员会。资助技术研发的联邦机构只能向在美国运营子公司的中国企业授予合同或补助。
中国可以支持研究结果最终公开的美国高校研究活动。支持美国高校研究的中国公司不能享有任何知识产权的优待或独家许可。
要想清晰地列出这些建议措施和作为支撑的行政结构，政府还需要大量努力。这种保护主义措施是对中国野心的正当回应，中国宣布发展其创新能力的目的是主导全球市场，而其创新能力的进步在很大程度上依赖于非法的技术转让。
第四，美国不应该对美国高校和研究中心施加限制。限制性提案包括限制出版国防部支持的研究成果、给一些政府资助的研究贴上""敏感但非加密""的标签，以及限制外国研究生加入"敏感"研究项目并限制某些研究在国际会议上公开。上述这些措施中的每一项都与接纳、研究和出版的开放结构相冲突，而这样的开放性是美国创新生态系统保持新鲜、兴奋和敏捷的基础。
联邦政府控制高校研究是无效的，因为其执行机构不太可能很好地平衡限制措施带来的益处和这种限制对研究质量的不利影响；大学教师和管理人员不具备管理这种限制的能力；而限制性环境将不可避免地减缓来自中国和其他国家的学生流，而美国产业需要这些外国留学生。如果政府对其赞助的研究施加限制，这将削弱政府与高校的联系，而高校对美国的创新能力是至关重要的。与限制高校研究所产生的损失相比，技术泄漏的风险相对较小。
如果美国试图通过限制他国学生进入美国大学或者把创意限制在国内，从而保持其竞争力和在早期创新方面的领先地位，这种做法注定是徒劳的。面对中国不断增长的力量，唯一有效的回应是努力掌握最新的前沿技术，并继续招募最有才能的劳动力，将新的创意投入实践。在这方面，美国应继续欢迎中国学生和其他科学与工程专业的毕业生到美国大学学习，并放宽移民绿卡的要求，以确保美国工业充足的劳动力供应。
第五，美国必须大幅增加其创新投入，特别是在制造业的创新投入，以研发未来将影响市场的关键技术。美国不应像中国那样采用单一的国家战略，也不应仅仅依靠传统联邦机构的研发支持。美国的创新活动极具活力，个体实体以独特的方式应用新技术。这种独属于美国的动态创新是依靠强大的创新基础设施以及以客户和应用为重点的传统才得以实现的。美国社会的开放性和自由性是这种创新机制的基础；你很难想象在中国能产生这样高产的创新活力。
美国创新的三个重要部分——联邦政府、工业和学术研究中心——需要遵循不同的路径，以实现更高水平的国家创新。
工业部门在将新技术和商业实践推向市场方面发挥着最重要的作用。行业协会需要让成员认识到加快创新步伐的紧迫性，并为他们提供成功的非传统创新的案例研究。
大学和研究中心有两个重要作用：一是推动有动力、有经验实现创新的研究人员的流动，二是加强对关键技术的研究。这两者皆有助于进一步提升美国主导的创新基础设施水平。
联邦政府的作用是通过多种方式提升创新能力。研发支持应优先考虑强调创新的提议（但不能影响早期基础技术的研发），并应探索不同的支持机制，例如能源部的ARPA-E计划。对技术示范项目的管理是联邦政府支持创新的一个关键方面。管理和预算办公室应对专利、担保登记、税收规定和联邦采购条例等领域进行彻底审查，以甄别阻碍创新的规定，并提出精简创新流程的改革措施。
总统应成立一个跨机构委员会，负责监督不同机构的创新工作并分享最佳做法；委员会还应研究和跟踪日益数字化的经济对未来工作和不断变化的教育需求的影响。联邦政府还必须继续打击前面提到过的来自中国和其他国家对先进技术的非法盗窃和黑客入侵。
最后，国会应该建立一个由政府、工业、大学和公共利益团体共同组成的国家委员会，以交流讨论国家对创新进步的需求并报告进展。美国提高创新能力的根本是创新基础设施的核心力量以及受到激励获得成功的具有活力和多样性的创业公司。所有公民都可以在这个过程中发挥作用，但所有人都应该了解创新重要性的高层次愿景。如果美国将其创新潜力转化为现实的进步，那么中国创新的巨大飞跃充其量也很可能只是缩小中美创新差距的几小步。
作者简介：
John Deutch曾担任麻省理工学院化学系主任、科学院院长和教务长，曾担任卡特政府下能源研究部主任和能源部副部长及老布什政府总统外国情报咨询委员会成员。在克林顿政府第一任执政期间，他担任国防采办和技术部副部长，国防部副部长和中央情报局局长。
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