自由時報/ 星期專論 20240505
上個月，西太平洋地區的安全架構展現重新規劃的佈局。美國大幅強化與日本、菲律賓共和國（RP）、澳洲和英國等盟友的雙邊條約區域網絡。這種網絡在華盛頓被稱為「網格」（lattice）。然而，這種「網格」是由已有七十年歷史的安全條約編織而成，如今已不再有能力應對來自民族國家的「灰色地帶」（gray-zone）威脅，這些國家雖然是侵略者，但也是聯合國安全理事會的常任理事國。
相較之下，已四十五年的《台灣關係法》（TRA），就其文字表述而言，超越美國在一九五○年代簽訂的雙邊條約中「如鋼鐵般堅定」（ironclad）的傳統措辭，表達出一種範圍更廣泛、「堅若磐石」（rock solid）的全方位安全承諾。
安全「網格」 有別雙邊條約「軸輻」
讓我歸納一下美國當前的安全網絡，也就是現在華盛頓所謂的「網格」，以區別於舊式雙邊條約的「軸輻」（hub-and-spoke）體系。美國與日本、菲律賓、澳洲和南韓都簽訂了共同防禦條約，這些條約迄今都是透過華盛頓的中心「樞紐」（hub）分別管理。
過去十年來，美國的每個夥伴都面臨來自中國的安全挑戰。中國海警局（CCG）幾乎每隔兩週，就會在南中國海襲擊菲律賓海軍船隻。在「尖閣諸島」（釣魚台），日本調查船在四月廿五日至廿七日，連續三天遭到中國海警船騷擾。澳洲和大韓民國（ROK）也重新定位與美國的聯盟關係，以應對中國的威脅。馬尼拉和東京都一再要求華府保證，各自的雙邊條約涵蓋遭到北京挑戰的領土。
拜登政府—以及此前的每一屆政府—都提供了這類保證。
不過，這裡有一個問題。舊條約規定，締約國必須遭到「武裝攻擊」（armed attack），而且必須向聯合國安理會「報告」（report）這類侵略行為。
中國是安理會常任理事國之一，但它非法宣稱對一三○萬平方英里的整個南中國海擁有主權，其中包括廿五萬平方英里的菲律賓專屬經濟區（EEZ）。過去兩個月，中國海警船在南中國海的菲律賓水域三度使用高壓水砲，攻擊向駐守仁愛暗沙（Second Thomas Shoal，菲稱愛尤銀礁，中稱仁愛礁）的菲律賓海軍陸戰隊運補的小型貨船。
可是，這些衝突算是「武裝攻擊」嗎？
中國的每次襲擊都導致菲律賓海軍人員受傷。三月五日，在小型補給船「Unaizah May4」駕駛室的四名菲律賓海員可能會想，「如果這不是武裝攻擊，什麼才是武裝攻擊？」菲國武裝部隊西部軍區（WESCOM）司令卡羅斯（Alberto Carlos）中將，當時也在「Unaizah May4」補給船上擔任觀察員。他也在中國的水砲攻擊中被飛濺的玻璃割傷流血。他清楚地意識到，《菲美共同防禦條約》對於「武裝攻擊」的定義有待補強。
當時，菲律賓總統小馬可仕（Ferdinand Marcos Jr.）正準備與美國總統拜登在華盛頓會晤。他說，現在「既不是援引該條約的時機，也不是理由」，但他對此事件「極為擔憂」。菲律賓外交部長馬納羅（Enrique Manalo）四月十四日在華盛頓表示，「我們確實強調有必要繼續就《菲美共同防禦條約》進行進一步澄清性討論，因為我們認為這也將有助於遏制中國的進一步挑釁。」
從三月到四月，美國外交官都在籌備他們的中國戰略，他們決定代表盟友，以強勢姿態向北京交涉。如果北京企圖玩弄這種戰爭邊緣（brinkmanship）手段，華盛頓將需要一個可靠的安全「網格」來較量。
武裝攻擊與灰色戰術 僅一線之隔
到了四月底，美方已經組成一個「網格」，希望藉此說服北京克制。在美國國務卿布林肯四月廿四日至廿六日訪問中國，會晤中國「國家主席」習近平與涉外事務「一把手」、外交部長王毅之前，年度「肩並肩」（Balikatan）聯合演習也在廿二日登場，美國、菲律賓和日本部隊今年史無前例地在南中國海和巴士海峽進行聯合操練。「肩並肩二○二四」演習還包括澳洲和法國海軍進行「聯合航行」演練，擊沉一艘模擬的「敵艦」，即已經退役的補給船「卡里拉亞湖號」（BRP Lake Caliraya），這艘船恰好是菲律賓唯一一艘在中國建造的船隻。
不僅如此。等到國務卿布林肯抵達北京，美國陸軍已經在東亞地區部署四十年來首見的陸基中長程「戰斧」（Tomahawk）巡弋飛彈，能夠攻擊中國南部的目標。在哪裡？在呂宋島！
還沒結束。美國總統拜登在白宮接待菲律賓總統小馬可仕，與日本首相岸田文雄，舉行史無前例的三國領袖高峰會。四月十一日，岸田首相在美國國會參眾兩院聯席會議上發表演說，強調「中國目前的對外立場和軍事行動，不僅對日本的和平與安全，而且對整個國際社會的和平與穩定，都構成前所未有的、最大的戰略挑戰。」岸田在暗指中國併吞台灣的意圖時警告說，「今天的烏克蘭，或許就是明日的東亞」，這句話贏得全場起立鼓掌。
因此，中國初露端倪的霸權，重新啟動了美國與西太平洋主要盟友—日本、菲律賓和澳洲—長期休眠的安全條約「網格」。就連英國也加入，提議邀請日本參與「澳英美三方安全夥伴關係」（AUKUS）的先進軍事科技合作。
不過，美國在西太平洋地區的安全條約「網格」，至少存在兩個問題。首先，這些條約是建立在締約國將遭到「武裝攻擊」的假設之上。正如馬尼拉和東京已經發現，「武裝攻擊」與中國「灰色地帶」戰術的門檻僅有一線之隔。中國海警利用高壓水砲、衝撞和成群的大批漁船來騷擾對手。
向UN安理會報告遭攻擊 毫無意義
第二，美國做為締約國的每一項共同防禦／安全條約，都規定這種「武裝攻擊」…「應立即報告聯合國安全理事會…此等措施應於安全理事會採取恢復並維持國際和平與安全之必要措施時予以終止。」
今天，向中國擔任常任理事國的聯合國安理會報告，根本是多此一舉，毫無意義。
現在我們來看《台灣關係法》。一九七九年，卡特政府在撤銷對台北的外交承認後，並未向台灣提供安全承諾，引發參議院不滿。愛達荷州民主黨參議員邱契（Frank Church）與紐約州共和黨參議員賈維茨（Jacob Javits），共同重新起草《台灣關係法》的安全條款。賈維茨說，新草案「在功能上相當於一項安全條約」。
結果，《中美共同防禦條約》規定軍事行動只能由「外來武裝攻擊」觸發的條款，在《台灣關係法》中被置換為「任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之舉—包括使用經濟抵制及禁運手段在內」即可觸發。
《中美共同防禦條約》關於「武裝攻擊」「應立即報告聯合國安全理事會」的條款，由於顯而易見的原因被剔除。相反地，《台灣關係法》言明：「指示總統應迅速通知國會」，不僅是面臨外來武裝攻擊，而且是在台灣「人民的安全或社會經濟制度遭受威脅」之際。
與《中美共同防禦條約》一樣，《台灣關係法》強調：「…總統和國會將依憲法程序，決定美國應付上述危險所應採取的適當行動。」
什麼是「適當行動」？《台灣關係法》闡明美國有義務「…維持美國的能力，以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段，而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動」，並且「提供防禦性武器給台灣人民」。
四月廿四日，拜登總統簽署一項包含台灣等國家金額達八十億美元的對台軍援計畫，這是一九七八年以來的首次。據報導，美國在台灣有大規模軍事存在，投入戰鬥通信、武器訓練和所有多邊任務熟悉功能，這些都是「肩並肩二○二四」等大型戰區級作戰演習的要件。
台灣關係法規定 提供新概念架構
北京的大戰略似乎是利用「灰色地帶」侵略，「逐一」恫嚇美國的盟友，因為它們各自的雙邊條約都是以「武裝攻擊」和聯合國評估為前提，而在中國對台灣採取行動之前，只要「任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段」對付台灣，即可啟動《台灣關係法》，並且避開聯合國。因此，《台灣關係法》的規定為美國與印太地區的夥伴共同管理多邊合作安全「網格」，提供了一個新的概念架構。
◎譚慎格（John J. Tkacik）
（作者譚慎格為美國退休外交官，曾分別在台北和北京任職，現任美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。國際新聞中心陳泓達譯）
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