新世纪 NewCenturyNet: 沈志华：冷战年代中国处理陆地边界纠纷的结果

2018年4月9日星期一

沈志华：冷战年代中国处理陆地边界纠纷的结果

金日成与毛泽东的合影

在与北方两个社会主义兄弟国家（朝鲜和蒙古）和西南部几个民族主义国家的边界谈判中，出于以领土换取邻国的政治支持的目的，毛泽东主政下的中国做出了更大的让步。外交谈判：对周边民族主义国家的领土让步。处理"内交"：以领土换取兄弟国家的政治支持。

中华人民共和国建立初期，中共中央对中国与周边邻国边界存在的未决问题采取了"暂维现状的方针"。1950年代中期，为了稳定周边环境、突破帝国主义的封锁和包围，中国被迫开始解决边界问题，并在周恩来的主持下制订了通过和平谈判、依据国际惯例解决边界纠纷的基本方针。应该说，中国政府最初设定的解决边界问题的原则和方针——在"和平共处"对外政策的基础上，根据"平等合作、互谅互让"的精神，采取和平谈判的方式，遵守国际法的基本原则和惯例，承认以往签订的边界条约，维护国家正当利益，逐步解决与邻国的边界纠纷——还是合理的、务实的[1]。

然而，当时中国提出解决边界问题的出发点，主要是基于国际政治和国内建设的需求，即在美国、苏联两大阵营对抗的冷战背景中，试图通过解决边界问题突破帝国主义的封锁和包围，缓和与周边邻国的紧张关系，而不是把保证和维护国家的领土主权作为边界谈判的主要目标。其结果是，一方面，在双方的交涉和谈判中，中国几乎没有例外地是主动或被迫做出让步的一方；另一方面，随着国际形势的变化，特别是中国对内对外政策的转变，最初设定的解决边界问题的方针和原则，未能贯彻始终，在有些情况下甚至被放弃。

从1957到1962年，中国的对内对外政策完成了根本性转变。在对内政策方面，随着反右运动的深化、大跃进和人民公社运动的失败，毛泽东改变了中共八大路线，重提"以阶级斗争为纲"的指导思想，经济建设被抛掷脑后，政治斗争和备战成为主要任务。在对外政策方面，毛泽东对美国采取"战争边缘政策"，开始制造紧张局势；对苏联以反修防修为主导，争夺社会主义阵营领导权；对周边民族主义国家再次实施"革命输出"，号召"世界革命"[2]。

在这样的政治背景和一整套激进政策的指引下，中国政府着手解决边界冲突问题，导致了两种结果：一种是通过外交谈判划定了边界，即分别与缅甸（1960年10月）、尼泊尔（1961年10月）、朝鲜（1962年10月）、蒙古（1962年12月）、巴基斯坦（1963年3月）、阿富汗（1963年11月）签订了边界条约或协定；另一种则是因边界纠纷引发了军事冲突。1962年10月，中印边境战争爆发，虽然战火很快停息，但领土纠纷问题却搁置至今。1964年8月，中苏边界谈判中断，1969年3月，中苏边境武装冲突爆发，10月重开边界谈判，但直到苏联解体，拖拖拉拉，无果而终。

本文梳理冷战时期中国透过外交谈判与周边国家解决边界纠纷的经过和结果，以考察真正对中共领导人处理边界问题形成挑战的原因。

一、外交谈判：对周边民族主义国家的领土让步

先看中国与南面及西南面四个民族主义国家（缅甸、尼泊尔、巴基斯坦、阿富汗）解决边界纠纷的经过。

中缅边界情况比较复杂，双方争议地区也不确切，至新中国成立初期，按照相关地图和文件中各种不同的说法，中缅争议地区的面积从1到18万平方公里不等。不过，到1956年11月中缅政府开始谈判时，有学者统计，确定的争议地区总计1，909平方公里。1960年谈判的结果是，中国只得到历来属于中国的片马、古浪和岗房的部分地区，班洪、班老部落地区，以及其他两个村寨，其面积总计只有争议领土的18%。重要的是，中国放弃了自己的一贯主张，即在承认英帝国主义者乘人之危、胁迫国民政府签订的"1941年协议"的同时，却无偿地放弃了该协议规定的中国参加经营缅甸炉房矿产企业的权利。此外，由于接受了缅甸从英国那里继承下来的按照分水岭划界的主张，致使中缅边界北段与麦克马洪线的走向相吻合，并与之相接。这不仅意味着新中国政府放弃了清朝及中华民国半个多世纪以来坚持对伊洛瓦底江上游地区的领土要求，而且给人造成一种印象，即中方是可以接受麦克马洪线（称其为"习惯线"）的主张的。对于最初制订的边界谈判原则而言，"继承旧条约"是坚持了，"寸土不放"却放弃了。这个结果在当时引起民主人士和云南少数民族上层人士的普遍不满，政府下了很大功夫做安抚工作。中国在谈判中做出如此重大的让步，主要目的是希望与缅甸建立起友好关系，促成中缅签订友好和互不侵犯条约，突破美国对中国的包围和封锁，同时表明中国的诚意，并以此为榜样，解决与其他民族主义国家的边界纠纷[3]。

在中缅进行外交接触时，中国已经看出"缅甸表示愿迅速解决边界问题但对缔结友好条约却不积极"，"奈温〔缅甸总理〕要我接受其边界问题方案作为访问中国大陆条件"，却还是因急于稳定周边局势而于1960年1月28日签订了《关于两国边界问题的协定》，10月1日又签订了中缅《边界条约》[4]。然而，事情的结果并不如愿。一方面，答应缅方的边界要求促成了双方《友好和互不侵犯条约》的签订，这在当时的确把中缅友好关系推至顶峰，但不到两年，1962年2月，奈温发动军人政变成功，面对美国的压力和缅共的活动，缅甸新政府对中国产生疑虑。尽管中国方面尽力维持，双边关系到1967年6月还是全面破裂[5]。另一方面，中缅边界协定和《边界条约》签订的结果对中尼、中巴和中阿边界谈判在一定程度上产生了负面影响，实际上为中国解决同其他邻国的边界纠纷增加了压力和障碍，这恐怕也是中国政府在谈判中频频做出让步的原因之一。

中国与尼泊尔边界争议地区共11块，面积达2，476平方公里。在谈判中，尽管中方已经察觉尼方"想乘机多占地方，一直抓住争议地区不放"，"要我多做让步"，但最后还是遂其所愿。1961年10月5日签署中尼《边界条约》时，除珠穆朗玛峰自峰顶划界各占一半外，争议地区领土中国只得6%[6]。这显然不是"互谅互让"的结果。

中国与巴基斯坦的边界争议地区在克什米尔。从法律上说，在克什米尔归属印度或巴基斯坦的问题尚未最后解决之前，中巴之间并不存在"共同边界"。1960年2月，巴方提出进行边界谈判，中方有意拖延。直到1962年2月，外交部认为巴基斯坦的政治立场有所改变，为了进一步加深美巴和印巴之间的矛盾，中国政府才正式表示愿意进行边界谈判。谈判涉及争议地区8，806平方公里，其中中国实际控制7，252平方公里（占82%）。根据1963年3月2日双方签订的《关于中国新疆和由巴基斯坦实际控制其防务的各个地区相接壤的边界协定》，中国虽占有争议领土的60%，但实际上是出让了自己控制的1，942平方公里土地，而巴基斯坦放弃的只是地图上的部分要求[7]。如此看来，实际控制线在谈判中已经失去了主导作用。

中国与阿富汗的边界最短，只有92公里，也是未定国界。中阿边界谈判于1963年6月开始，仅用一个半月的时间就达成了协议，中方同意照顾阿方，完全按照实际控制线划界。11月22日双方签订《边界条约》，中国放弃了对瓦罕走廊的全部领土要求，所有争议地区7，281（一说6，270）平方公里土地均划归阿富汗[8]。在这里，中国轻易地放弃了历史上一直坚持的领土要求。

二、处理"内交"：以领土换取兄弟国家的政治支持

在与北方两个社会主义兄弟国家（朝鲜和蒙古）的边界谈判中，中国做出了更大的让步。

自明末清初以来，中朝之间的边界争议主要在图们江的江源地区。1909年的《间岛条约》已将长白山主峰和天池（火山湖）划归中国，但朝鲜人始终认为白头山（即长白山）是他们的圣山。直到1960年初，中国政府关于解决中朝边界问题的立场是：第一，中朝边界的划分并无重大问题，且因有《间岛条约》为据，故不以为会产生重大争议；第二，认为存在不少枝节问题，主要是界河改道和淹没区形成的划界问题，对此可提出局部解决方案；第三，已经感觉到"长白山地区的国界线划法"可能有麻烦，而这些问题一时不易解决。因此，为避免影响中朝关系，中国确定的方针是：边界问题的总体解决尚待时日，先着手解决临时性和局部性问题，并为此开始做准备。1959年朝鲜表示边界问题"暂不宜于解决"，但1962年2月却突然提出能否通过内部协商（即不公开谈判、签约）解决中朝边界问题。中国立即表示同意，4月双方开始谈判。中国原以为中朝边界不存在大问题，因此没有足够的准备，对朝鲜提出的解决边界问题的方案感到意外；同时又认为，中朝之间完全是同志关系、兄弟关系，没有外交，只有"内交"，所以边界问题容易解决。10月，中朝《边界条约》顺利签订，确定了包括长白山在内的中朝边境地区1，334公里的分界线，以及鸭绿江和图们江中岛屿和沙洲的归属。其结果是，中国放弃了《间岛条约》的规定，基本上接受了朝鲜提出的领土要求。原本属于中国的长白山南麓的大片领土让给了朝鲜，位于中国境内长白山主峰的9.8平方公里的天池，54.5%归属了朝鲜，而中国拥有的面积只占45.5%。关于两条界河，条约中没有使用国际条约通用的以主航道中心线划界的方法，而是规定双方共同拥有，共同管理，而处于中间的岛屿和沙洲，则由双方协商解决。最后，451个岛屿和沙洲，中国拥有187个，朝鲜拥有264个。鸭绿江口外两国海域的划分也有利于朝鲜[9]。显然，谈判双方对于原有边界条约已完全视而不见。

至于中蒙方面，1945年8月签订中苏《友好同盟条约》时，中苏两国政府在承认蒙古独立的换文中规定："以其现在之边界为边界"，但当时没有实地勘定，也没有附图作为根据。新中国成立后，中蒙多次发生边界纠纷，蒙方于1956年在阿勒泰专区所属西岔河、红山嘴一带进占中国领土720平方公里。后经协商，两国政府同意通过外交途径解决边界问题。然而，蒙古方面的领土要求不仅没有收敛，反而节节攀升。1958年7月，蒙方发照会提出的边界线大大超越了1945年中苏换文时中蒙的实际交界线共约43，876平方公里，其中已为蒙方实际占有者约17，490平方公里。此后，蒙方又逐渐转向阿勒泰专区青河县辖境，打伤中国边民，强占中方领土。对此，中国政府一再忍让。在这种情况下，蒙方要求尽早全面划定两国边界。中国对于中蒙边界的实地踏勘和校正工作于1958年开始，但直到1962年4月仍感历史资料不足。尽管如此，在中苏关系恶化的背景下，为了安抚蒙古，中国不得不接受对方的要求。1962年10月，中蒙双方在乌兰巴托开始边界谈判，12月缔结《边界条约》。其结果是，中国放弃了大部分要求收回的领土，在谈判中涉及的16，808（一说16，329）平方公里争议领土中，中国只占35%[10]。在此，已经很难看到中方最初确定的以实际控制线为谈判基础和民国政府管辖土地"寸土不让"的方针了。

中国对朝鲜和蒙古做出重大领土让步的目的，一是在中苏两党发生分歧的情况下，争取把这两个周边的社会主义国家拉到自己一方；二是想促进与印度、苏联边界争端的解决。然而，这两个目标都没有实现。朝鲜在得到其梦寐以求的白头山主峰后，确有一段时间积极追随中国，对苏联的号令不大理睬，甚至公开指责苏联。但是好景不长，1965年以后，随着赫鲁晓夫（NikitaS.Khrushchev）下台和苏联对朝政策转向积极进取，朝鲜便渐渐倒向莫斯科；加上文革初期中国对外政策日益激进"左"倾，终于导致中朝关系走向破裂[11]。而蒙古长期依赖苏联，在中苏争吵之际暂时保持中立只是为了眼前的实际利益。1962年12月26日，即中蒙《边界条约》签订的当天晚上，来访北京的蒙古领导人泽登巴尔（YumjaagiynTsedenbal）与周恩来进行了一次"火药味儿很浓"的会谈。当周恩来谈到中苏之间的分歧时，泽登巴尔表示了坚定支持苏共中央的态度。会谈结束后，泽登巴尔明确告诉身边的蒙古人，边界条约的签署并不能改善蒙古与中国之间的关系[12]。

三、武装冲突：与印度、苏联的边界争端不断激化

至于中印和中苏关于边界的争议和谈判，则完全走进了死胡同，双方最终走上了诉诸武力的道路。

中印边界问题在1959年中国平定西藏叛乱后逐渐升温，其时中印关系已趋向恶化。在领土问题上，印度积极进取，中国则尽力维持现状。武装冲突发生后，中国主动后撤20公里，并提出谈判解决问题。1960年4月，周恩来在访印期间提出各自让步、和平解决领土争端的主张，实际上是有意用东段麦克马洪线以南约9万平方公里土地（为印度占领）换取西段阿克赛钦地区约3.3万平方公里土地（为中国占领），表现出极大的宽容（中段2，000平方公里争议土地未提及）。但印度根本不承认有边界争议，而且采取步步紧逼的"前进政策"。中方忍无可忍，终于导致1962年10月的中印边境战争爆发。在取得军事进攻的胜利后，中国政府主动宣布停火，并将军队撤退至1959年11月实际控制线以后20公里处。在印度政府拒绝中国提出的谈判要求后，中印关系陷入僵局[13]。

中国当时的注意力本来就在东方而不是西方，对印度也确有在领土问题上忍让以求边界安稳之意，结果好心未得好报，反而被对方误解。印度政府采取得寸进尺、咄咄逼人的立场，固然与总理尼赫鲁（JawaharlalNehru）受其国内右翼政治势力挤压逼迫有关，但在很大程度上也是被中国在边界问题上一再表现出来的"宽宏大量"的做法所鼓励，错误地认为只要不断施加压力、坚持强硬立场便能如愿以偿。而1960年以后中国的对外政策转向激进，已经视印度政府为"反动派"，自然不可能对领土问题再做任何让步。

中苏边界纠纷由来已久，但在1950年代中苏友好时期双方采取宽松、谦让、回避的方针，没有发生重大问题。正当1958年中国启动解决中苏边界问题的步伐时，中苏两党之间开始出现分歧，边界纠纷事件也频频出现。随着中苏关系日益紧张，中国关于边界谈判的指导方针也发生了变化，即从意识形态斗争出发，在解决具体问题之前，要苏联先承认以往的条约都是不平等条约。

1964年2月，中苏边界谈判正式开始。毛泽东提出，签约的前提是苏联原则上承认沙皇俄国倚仗不平等条约侵占了中国领土。因此，前两轮谈判完全是在进行空洞的意识形态辩论。直到第三轮会议，在周恩来的主持下，谈判才进入实质性问题。由于双方都同意按照国际惯例以主航道中心线为界划分边界，所以除黑瞎子岛问题悬而未决外，东段边界问题很快得到了解决。苏联同意将黑龙江、乌苏里江主航道中心线中国一侧的400多个争议岛屿（含珍宝岛）及600平方公里争议水面划归中国，苏方控制的额尔古纳河地段200余平方公里岛屿也归还中国。然而，就在中苏边界协定草案送双方高层审阅、苏联代表团去北戴河休息的时候，7月10日毛泽东接见日本社会党代表团，提出了一百多年前俄国占领中国领土的旧账和外蒙古回归中国的问题。毛的谈话完全破坏了中苏边界谈判刚刚形成的和谐气氛，以至苏联代表团中途回国，谈判中断[14]。当然，毛并不是真的想收回中国在沙俄时期失去的领土，而是有意激怒赫鲁晓夫，其目的就是不希望中苏边界谈判取得成果，并由此带来中苏关系的缓和。因为只有如此，才能继续把苏联作为意识形态斗争的靶子，才能保证他所设计的反修防修政治大革命顺利启动。如此看来，解决边界问题在这里又是为实现意识形态目标而采取的一种手段或工具[15]。

四、领土观念：中共领导人的天朝观念和革命思维

纵观冷战时代中国解决边界问题的过程和结果，可以看出，国务院最初制订的解决边界问题的合理方针在很大程度上已被放弃，或没有完全执行。于是，凡通过外交谈判签订的边界条约或协定，或多或少都是中方做出了让步，而唯一一个对方做出让步的边界协定草案（即中苏边界协定草案），却因中方的有意破坏而未能签约。究其原因，大概有两点：第一，谈判时机掌握得不好。中国集中解决边界问题的时间在1960至1963年，而这段时间正是中国内外交困的艰难时期。国内出现经济危机，外交陷于被动局面，在这个时候急于解决或被迫处理边界纠纷，自然是力不从心，主动权掌握在别人手里；第二，与此相关联，中国的做法实际上是以出让领土换取边境安全和邻国的友好相待。中国解决边界问题的主要目的不是为了获取本该属于自己的领土，维护国家主权，而是为了摆脱外交上的困境，领土不过是一种筹码：解决边界问题就是实现某种外交政策或政治目标的手段。

在某种特定情况下，为了实现长远的对外战略目标，在局部边界问题上做出让步，是可以理解的，也是合理的选择。但是，这里有两个前提必须考虑：其一，对外战略目标的设定是否正确，是否符合本国的长远利益；其二，以领土让步换取的安全环境和友好关系是否有实际保障，是否具有可持续性。如果只是为了摆脱眼前困境而出让长远的国家利益，如果只是满足于对方口头或文字上的政治表态，那么最后的结果很可能就是竹篮打水，事与愿违。还是那句老话：在国际关系中，只有永恒的利益，没有永久的朋友。其实，在条件和环境不利于己时，未必非要马上彻底解决边界问题。后来中国自己的经验证明，搁置主权争议、先解决最迫切问题，可能是一种明智选择，如1970年代中日恢复邦交时对钓鱼岛问题的处理方式[16]，又如1990年代中国分别与印度和不丹签署在边境地区保持安宁与和平的协定[17]，都是很好的案例。

从更深的层面考察，出现上述情况还有一个重要原因，即当时中共领导人的边界意识比较淡漠，领土观念比较模糊。或者说，在共和国成立后的一段时间里，中共领导人还没有形成现代民族国家的整体意识和观念。就领土和边界问题而言，在他们头脑中占主导地位的，一个是中国传统的"天朝"观念，一个是外国传入的"世界革命"思想。

早在1935年10月，毛泽东写下的诗篇《念奴娇·昆仑》，便显示了他的"天子"气派和天下观："而今我谓昆仑：不要这高，不要这多雪。安得倚天抽宝剑，把汝裁为三截？一截遗欧，一截赠美，一截还东国。太平世界，环球同此凉热。"[18]如果当中更多地表现出毛作为诗人的浪漫气质，那么当他处于国家领导人地位时的所作所为，则确实在把这种诗情画意付诸实践。在这方面，毛对中朝和中印边界问题的谈论具有典型意义。

1958年11月25日，毛泽东在与来访的金日成谈话中提出："历史上中国对朝鲜是不好的，我们的祖宗欠你们祖宗的债。……你们的祖宗说，你们的领土是以辽河为界，现在你看，把你们挤到鸭绿江边去了。"[19]1963年5月底金日成访问北京时，毛又说到：整个东北是朝鲜的大后方，将来一旦战争爆发，这个大后方就交给金日成同志"统一指挥"[20]。1959年中印边界发生武装冲突，就在周恩来忙于应付危机时，毛泽东于11月接见了印共总书记高士（AjoyK.Ghosh）和印共左派代表团。谈到中印边界纠纷时，毛说：一旦印度人民掌握了政权，中国不仅会承认麦克马洪线，而且将把该线以南9万平方公里的土地让给印度[21]。这些讲话不由得使人想起昔日中国皇帝对待周边疆域的态度。

1728年，安南国王"具奏陈辩"，要求把120里与云南有争议的领土划给安南。雍正帝让出80里后，国王仍不满足。于是雍正有云："朕统御寰宇，凡臣服之邦皆隶版籍，安南既列藩封，尺地莫非吾土，何必较论此区区四十里之地？"得知国王"奉敕悔罪"，上奏表示忠诚后，雍正又云："此四十里之地，在云南为朕之大陆，在安南仍为朕之外藩，一毫无所分别"，遂大笔一挥，将此地完全赏赐安南国王，命其世代驻守[22]。此种思维方式与毛泽东上述的讲话何其相似[23]!毛不过是把中国历史上传统的"天朝"观念纳入了无产阶级世界革命理论的语境而已。

在马克思主义的基本理论中，革命首先会在一些最发达的国家同时爆发，并由此引发世界革命；国家机器将在革命过程中被打碎；无产阶级的国家在革命成功以后很快就会自动消亡[24]。因此，在刚刚夺取政权而信奉马克思主义的无产阶级执政党看来，或许国家（包括民族）只是一种暂时的现象，是很快就会伴随着世界革命成功而消亡的历史现象。国家尚且如此，作为国家主要特征之一的边界似乎就更没有什么意义了。从观念上讲，无产阶级的"国际主义"自然无法容忍资产阶级的"民族主义"。

另一方面，在很长一段时期，"世界革命"和"不断革命"的思想主导了中国的对外政策，而"和平共处"方针只是作为一种暂时的策略。在试图通过领土让步稳定与周边邻国关系的同时，中国政府却不断输出革命，鼓励和援助邻国的反政府武装，这种二律背反的政策取向必然导致中国与邻国关系经常处于紧张和不稳定状态。

总之，在上述两重观念的指引下，或许对于中国的"天朝"（或革命阵营）而言，边界从来不是问题，甚至不存在；只要归顺"天朝"（或革命阵营），给你再多的疆土也没关系，因为你本身已经属于"天朝"（或革命阵营）了。正因为如此，1957年中国政府才会轻易将白龙尾岛赐予"同志加兄弟"的越南；1959年毛泽东才会向印度共产党表明"麦克马洪线"没有任何意义；1962年中共领导人才会认为与朝鲜进行的边界谈判只是在办"内交"而不是"外交"。实际上，真正对中共领导人处理边界问题形成挑战的，不是别人，而是他们自身的中央王朝观念和世界革命理想。从这个意义上可以认为，至少到1970年代，中国现代领土属性转型的历史过程尚未彻底完成，中国与周边邻国的关系也没有正确地定位于现代民族国家关系，即一种正常的国家关系。

（原载于《二十一世纪》）

沈志华