李树桥：八十年代改革开放的决策机制

一条值得重视的经验

在上世纪八十年代我国改革开放的实践里，在重大政策制定和行政决策的过程中，已经形成了党和国家最高决策层、学界、党委和政府部门、地方、基层之间良性互动的机制。学界老、中、青年专家学者的创造性意见可以通过各种管道迅速传递到最高决策层；最高决策层很快把其中比较有价值的政策建议批示到党和国家有关部门调查研究，提出自己的意见；然后中央领导同志带着学界与部门的意见亲自深入到省、地（市）、县以及基层厂矿和农村，详细地与地方、基层干部和普通群众讨论在实践可能遇到的各种问题。或者是发现基层涌现出来的新事物，批转部门与地方领导机关调查研究，交给学界论证。当时的领导人对上述各方面的长处与短处心里有底，对其意见取舍时缜密过滤、慎重筛选，再加上他们自己的智慧、经验和判断，综合起来形成一套比较系统、完整的政策方案。征询邓小平、陈云等老一辈无产阶级革命家的意见以后，经过中央领导机构的正式讨论，依靠集体决策，形成决议颁布实行。实际上，当时所采取的任何一项方针政策和行政措施，都不是照单全收哪一个或几个专家学者、某个地方或部门所提出建议，都是吸取各方面很多人的意见和建议，是全国广大党员和人民群众集体智慧的结晶。正因为如此，在贯彻落实的过程中很少遇到可操作性方面的困难，一般都能获得比较好的实际效果。纪念和总结改革开放三十年的历史，这一条宝贵经验是值得我们继承和发扬的。

邓小平同志率先垂范

邓小平同志大力倡导、推动的对外开放政策的提出和实施，就是党和国家最高决策层、部门、地方、基层、学界互动、互促、互补、共创奇迹的典范。大家知道，“经济特区”的设置，就是由习仲勋主持的广东省委首先提出要求并在邓小平的支持下创办起来的。按照《邓小平年谱》的记载，改革开放中邓小平两下深圳、珠海，十一次去上海，还多次到福建和其他沿海地区视察，面对面地与地方和基层干部群众座谈，认真听取他们的意见，亲手为我国绘制了深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区，十四个沿海港口城市，沿海地带对外开放的绚丽蓝图。改革开放的酝酿期，我国曾经派出几个由副总理或中央政府部门主要负责人带队的政府代表团赴国外考察，回国以后直接向中央汇报，对于党和国家最高决策层和高级干部达成对外开放的共识起到了关键性的作用。在改革开放中，理论、思想、学术界的广大知识分子更是活跃。他们通过大众媒体发表文章，大力宣传当代世界国际分工国际交换飞速发展、经济全球化已经成为不可阻挡新趋势的宏观环境，论证利用两种资源、开辟两个市场的必要性，介绍外国实施进口替代、出口导向发展战略的经验教训，提供国外设立出口加工区、保税区、自由港的成功范例，对于全党和全国人民增强改革开放意识起到了启蒙和促进的作用。可以肯定地说，我国对外开放所取得的巨大成绩，饱含着全国从上到下，各方面、各界别人士共同的心血和汗水。

沿海发展战略的实证

我国沿海地区发展战略的酝酿和提出，是一个较为典型的实例。在这一决策酝酿过程中，我也算是一个亲历者。当时我在赵紫阳同志办公室任秘书，相关的调查研究和讨论的大多数环节我都在旁边仔细观察了。在当年，领导同志那种认真负责的态度和科学决策的精神让我深深感动；在现在回想起来，仍然让我钦佩。
现在说到当年赵紫阳提出的我国沿海地区发展战略，有的同志以为是由当时国家计委一位年轻同志王建提出的“国际大循环”理论引出的。其实，这中间有一些误会。赵紫阳是在１９８７年１１月１日从新华社的内部刊物《动态清样》上看到王建同志写的文章《走国际大循环经济发展战略的可能性及其要求》，当天就做了批示：“印发国务院、中央财经小组同志一阅，并发杜润生、郑拓彬、李岚清同志。”王建同志文章的作用，一是使赵紫阳同志更加坚信他长时间研究的问题具有理论依据与符合民意；二是通过对王建文章的批示推动有关部门和更多的同志研究发展外向型经济问题。在收到王建同志文章以前，赵紫阳同志已经决定集中一段时间搞一次专题调查研究。对于随行参加调查的人员、调查的主题、调查时间和地点都已有了初步设想，并与身边工作人员议过两次。那次调查的题目，就是我国沿海地区发展外向型经济的问题。在这之前，早在1984年12月20日，赵紫阳就向中央提出过《关于沿海地区经济发展的几个问题》的报告。经济特区还提出过以外向型经济为主。党的十三大前夕，赵紫阳就指示我们收集中国社会科学院、国家体改委、中央农村政策研究室、国务院发展研究中心等单位关于发达国家产业调整和产业转移以及新加坡、香港、台湾、韩国等国家或地区经济发展的材料，供他阅读、研究。这是酝酿已久的事情了。
1987年１１月２０日，赵紫阳以及随同他外出调查的两位领导同志和工作人员从北京出发。这两位是：中央农村政策研究室主任杜润生、国家对外经济贸易部副部长李岚清。我是随行服务的工作人员。赵紫阳一行先到广州参加第六届全运会开幕式，又到井冈山看望那里的老红军和干部群众，１１月２３日到达那次调查的第一站浙江省嘉兴市。参加调查的国务院特区办主任何椿霖已经先期从北京直接到达。第二天就在嘉兴市委招待所开始讨论。参加讨论的除北京来的同志以外，还有时任浙江省委书记薛驹、省长沈祖伦、嘉兴市委书记庄洪泽；江苏省委书记韩培信、省长顾秀莲、苏州市委书记高德正。座谈会紧紧张张讨论了两天半。赵紫阳首先讲了世界经济发展的新形势和我国面临的有利机遇，提出要尽快确定一个沿海地区的发展战略。然后就让大家畅开思想，发表意见。在讨论中他还多次插话，阐述自己所做的思考。在讲到外国制定区域政策大多是优先考虑问题地区即落后地区，为什么我们首先研究发达地区的发展时，赵紫阳说，我国内地和沿海地区的经济、文化条件差别很大，要把全国各地的经济发展都同时搞得很快、搞得很富，那是不可能的。然而当前国际经济形势对我们比较有利，沿海地区又有很多优势，如果不充分利用这个机遇和优势尽快把比较容易发展起来的沿海地区发展得快一些，那是很可惜的。沿海的发展最终会带动内地和全国的发展。在讲到为什么要强调沿海地区发展外向型经济时，赵紫阳说，沿海地区的加工工业，如果只靠国内的原材料，它的发展势必受到很大的限制。随着沿海地区对原材料需求的增加和内地经济的日益发展，如果仍然按照原来的路子走下去，沿海和内地争原料的矛盾势必越来越尖锐，这是行不通的。因此要提倡和鼓励沿海地区到国际市场上去进口原材料，加工增值之后，再把产品销往国际市场，大进大出。在议论沿海地区发展战略的指导思想时，参加讨论的同志七嘴八舌、各抒己见，最后比较一致的意见是：我国沿海一亿多到两亿人口的地区，包括珠江三角洲、长江三角洲、闽南三角洲、山东半岛和辽东半岛，必须有领导、有计划、有步骤地走向国际市场，进一步参加国际交换和国际竞争，大力发展外向型经济。座谈会还就重点发展劳动密集型产业和劳动密集与知识密集相结合的产业问题、沿海工业“两头在外、大进大出”问题、加快外贸体制改革问题、进一步搞活企业机制和加强管理问题、促进科技转化为生产力的问题、加快沿海发展与稳定全国经济的关系等问题，进行了广泛、深入的讨论。讨论中有几位同志的发言给我留下的印象很深。浙江省省长沈祖伦在谈到沿海发展首先要搞活企业时说，有的同志把大中型企业比作老虎、狮子，把小企业比作猴子，搞活企业经营机制就是要让老虎上山、给狮子松绑、放猴子上树，使大中小企业都能全盘活起来。苏州市委书记高德正说，苏州乡镇企业的出口创汇在整个地区创汇总额中已经占到百分之十五，它们经营机制很活，应该能够成为发展外向型经济的生力军。嘉兴市委书记庄洪泽说，一些外商告诉他，与国外的企业相比，我们的设备是比较落后，但更为落后的是管理。赵紫阳当场表扬了他们的看法很有见地，以后又将其中一些精辟的话写进了自己给邓小平同志的报告。沈祖伦同志很幽默，当时他讲，论经商的才干，一个宁波人可以顶三个上海人，一个上海人可以顶三个杭州人。回到北京整理材料，很想把这个话整理进去，再加一句，一个杭州人可以顶几个内地人，以说明沿海地区的人才优势。后来再三斟酌，不好把这些话写进正式报告，才很不情愿地舍弃。
11月26日，在嘉兴市安排了半天参观。参观了五个工厂，赵紫阳边看边与工厂领导人讨论的还是沿海发展战略的问题。到南湖公园参观了中共一大“红船”和其他景点。从公园出来，街上聚集了许多热烈欢迎的群众。赵紫阳走在群众中间，我紧随其后。在欢迎的人群中，有一位大约五十多岁工人模样的同志就在我的身旁跳起来高喊：和十三大记者招待会上的那个赵紫阳一个样！一个样！我坐在车上，回到住处，反复地想：为什么赵紫阳在十三大后的答记者问能够那样深入人心？他的哪些话能够让老百姓记住、感动？想来想去，觉得可能是那样几句话。联邦德国记者问：您认为中国今后的主要问题是什么？赵脱口而出：是改革，经济体制改革和政治体制改革。经济改革的主题是发展社会主义商品经济，政治体制改革的主题是建设社会主义民主政治。那时候我与那位兴奋得跳起来的工人擦肩而过，来不及攀谈。我感觉到最使他兴奋和鼓舞的可能就是上面的那一段话。
11月27日从嘉兴去苏州。赵紫阳突然向负责警卫工作的同志提出：一路上既不要警车开道，更不要警车随护，大家就坐一辆面包车，夹在群众的车流中间，老百姓的车怎么走我们就怎么走！赵紫阳这么一说，随行的中央警卫局副局长稍微停顿了一下说：那不行！一是这样安全没有保障；二是路上堵车耽误的时间过长。赵紫阳坚持说，路上越张扬，目标越大，越不安全。今天我们的时间就花在路上，到达苏州的时间晚一点没有关系。在赵的一再坚持下，只好按照他说的办法，没有警车，没有车队，就那么一辆面包车，和普通老百姓车子一个样。谁也不知道车里边坐着赵紫阳和那么多领导干部，沿途还在江苏省吴江县的盛泽镇看了三个乡镇企业，其中一个纺织厂，一个成衣厂，一个制鞋厂，三个厂都有产品出口。赵紫阳边看边问它们的厂长：产品出口有什么困难？如果主要原材料从国外进口行不行？因为时间已久，三位厂长当时所说的具体话记不清楚了，只记得大概意思是，关键在于加快外贸体制改革。晚上八点顺利地抵达苏州。到达后赵紫阳对随行的同志说：这不是很好嘛！我悄悄地对他说：今天，您胜利了！赵紫阳不说话，脸上露出灿烂的笑容。
11月28日至29日，在苏州继续召开座谈会。参加讨论的除了嘉兴会议的人员外，又新增了三位同志：在上海调研闻讯赶来的中共中央政治局常委胡启立，上海市的两位主要领导同志芮杏文和江泽民。会上，赵紫阳对于在嘉兴讨论的情况做了简明扼要的归纳。然后反复提问：这样的思路行不行？沿海地区实行新的发展战略可能遇到什么大的障碍？怎么解决？还有什么更好的办法？参加会议的同志踊跃发言，有的同志还讲过多次，使得沿海发展战略的思路越来越清晰，对于相关问题的认识越来越透彻，拟议采取的政策措施越来越充实。在苏州，参加座谈的同志还参观了刚刚筹建的昆山开发区，考察了一个流通企业苏州物资集团。
11月30日，赵紫阳一行顺利地结束了这次为期一周的专题调研，回到北京。12月末到1988年1月初，赵紫阳又赴福建省调查，主题仍是沿海地区发展战略问题。赵到外地调查，当地一般也会把全体领导班子成员集中起来，向他汇报，请他讲话。多数的情况是，地方领导同志的汇报讲不了几句，他就会说，请您把准备好的稿子交给我的秘书，我回去再好好看。然后就按照他本次调查的主题，提出各种各样的问题，请他们回答，与他们一起分析问题，寻找解决问题的办法。会议结束时也很少长篇大论的讲话。他下去的主要时间和精力都是在与地方或基层的同志讨论研究问题。
1988年1月赵紫阳向邓小平呈上《沿海地区经济发展的战略问题》的报告。1月23日邓小平对该报告做出批示：“完全赞成。特别是放胆的干，加速步伐，千万不要贻误时机。”2月6日，中共中央政治局会议讨论通过了组织实施我国沿海地区发展战略的决定。3月15-19日，中共中央十三届二中全会召开，讨论实施沿海发展战略的有关问题。其后，对外经贸部在北京香山饭店召开全国经贸工作会议，各省、直辖市、自治区对外经贸厅局长参加会议，讨论研究外贸企业自负盈亏，放开经营即逐步赋予部分内贸和工业企业外贸经营权，实行工贸结合、推行代理制等问题。我随同当时的国务院副秘书长白美清、国办秘书局赵光华到会上听取李岚清的报告和部分地方同志的意见。海关总署讨论制定沿海地区设立保税库和保税区的有关政策问题。交通部研究加强海港建设和发展远洋运输的问题。全国各行各业都在为沿海地区发展外向型经济创造环境、保驾护航。赵紫阳同志主持制定的沿海地区发展战略的贯彻和落实，对于我国沿海地区发展外向型经济起到了启动和加力的作用，对于沿海地区的迅速崛起和加快发展起到了奠基和助推的作用。在沿海发展战略的酝酿、制定和实施过程中，党和国家最高决策层、学界、党委政府有关部门、地方、基层之间的良性互动是做出了重要贡献的。
对于学界的意见，赵紫阳曾经说，老、中、青学者的意见都要听。他们中有不少人具有世界眼光，思维敏捷，多听他们的意见可以开阔思路。他们的不足是对于实际操作中的矛盾和问题不甚了了。
关于部门和地方的特点，1981年9月4日他在中央财经小组听取国家计委“六五”汇报时说：“现在总的说，中央机关特别是综合部门，对困难这一面，基本上是看到了。但对存在的潜力，往往估计不足。省市区的同志对潜力看得比较多，但对宏观制约看得不够。综合部门也有两点。一个最后要听取他们的意见，因为确实他们考虑问题比较全面。另外，因为他们也处在改革中间，有些问题有些框框，要研究新情况，就是说，有些东西不跳出原来的框框不行。”赵紫阳同志一再强调，学界、部门、地方、基层的意见都要充分尊重，尽量吸取，这是保证中央正确决策不可缺少的前提条件。
上世纪八十年代是我国改革开放发展的重要时期，也是学界研究成果最受领导重视、知识分子为社会发展贡献很大的一个时期，是各级领导干部贯彻中央政策比较顺畅、实际效果甚佳的一个时期，是老百姓普遍受惠、生活得到明显改善的一个时期。那个时期形成的党和国家最高决策层、学界、部门、地方、基层良性互动，共同为政策制定和行政决策做贡献的经验，是一笔宝贵的政治财富，很值得后人重视和借鉴。

原载《炎黄春秋》杂志2008年第4期，作者授权天益发布。