所谓“东南互保”，简单说来就是战时东南地区的地方不服从中央。不仅不服从，反而与敌国签订“和约”。地方之所以敢于如此而且能够如此，是晚清地方权力崛起、经济社会结构变化、新式绅商阶层产生，甚至是新技术引进的结果。同时，在某种程度上预示了十年后的辛亥革命。
存在长达14年之久的太平天国给予清王朝以沉重打击，一个重要后果是迫使清政府的权力结构发生了重大变化。为了维持王朝的存在，中央政府不得不被动地放权督抚、调整满汉关系。结果是地方督抚的军事权、财政权、用人权迅速膨胀，一方面这对维护清王朝的存在至关重要，另一方面又造成了内轻外重的局面，形成了尾大不掉之势。
咸丰朝以前，地方权力集中于中央，中央权力集中于皇帝一人，地方权力非常有限。为了防止地方权力过分膨胀，清廷在地方权力分配过程中煞费苦心。总督在地位上虽高于巡抚，但并不能控制巡抚，两者遇事必须上奏，按皇帝的旨意办事。同时，总督主管军政，但也过问行政；巡抚主管行政，但有时也可以过问军事。布政使主管地方财政，按察使主管地方司法，但这布政使、按察使是由中央派出。这样，地方的军、政、财权分离，相互牵制。
中央高度集权，地方权力非常有限，这种情况直接影响了地方政权应付严重危机的能力。1851年，曾国藩还是礼部侍郎时，以“血诚”之心上疏咸丰皇帝，指出咸丰帝管理太细，使官吏不敢作为，也是镇压太平军不力的重要原因。随着镇压太平天国的需要与发展，清中央政府几乎一揽无遗的权力，相当部分逐渐下放到地方。自咸丰后，内重外轻的局面被打破，渐成督抚专政之局。主要表现在军权下移、财权下移与行政人事权下移。
军权下移。
在太平天国的沉重打击下，清王朝的正规军八旗、绿营不堪一击，从而迫使清廷不得不向体制外的团练武装求助。曾国藩、李鸿章的湘淮军乘时以起。这些军队从募练筹军到训练指挥都是以私人为主，所以并不绝对听命于中央，而是效忠于私人，所谓“兵为将有”，而且其兵额实缺亦不遵制向兵部报告。随着曾国藩、左宗棠、李鸿章等相继成为督抚，军权甚重。兵权，逐渐下移。诚如清史专家萧一山所说，此后军功、军队实力是能否获得督抚之位的重要因素，清廷渐视典兵为地方疆吏当然之事。
财权下移。
清代前期与中期，中央掌握财政大权。户部通过制定收支科目和收支标准，保证一切财政收支都作为国家收支，从而实现中央对财政大权的控制。各省布政使司为户部派出机构，代户部掌管一省财政，各省盐运道、粮储道、税收关监督也是户部分支，“一省岁入之款，报明听候部拨，疆吏亦不得专擅”。
太平天国兴起后，国库空虚，开支浩繁，中央财政无力承担浩大军费，清廷不得不允许各省“就地筹饷”，命令各地督抚就本地情形，力筹济时之，自筹饷需。尤其是允许、鼓励办体制外武装，政府无力供饷，就必须允许其自筹经费。尤其是太平军控制长江流域的富庶省份后，部库、藩库所藏殆尽，无款可拨，各省更是截留税收，自己筹饷。其中最重要的是1853年厘金的设立，成为地方最重要的财源之一。
附说一句，直到1931年，民国政府才取消了厘金制度，足见其对地方财政的重要性。随着厘金征收，捐纳权限的下放，举借内外债等措施大规模展开，各省获得了前所未有的财政自主权。“就地筹饷”本来是应镇压太平军之急，但太平天国失败后，“就地筹饷”并未停止，反而发展成为“就地筹款”。“就地筹饷”主要是用于军务，而“就地筹款”则主要用于政务，包括洋务运动的举办。以办实业为主要内容的洋务运动，反过来又给地方带来巨大的经济利益。在这种情况下，中枢甚至无法了解各省财政的收支状况。到1900年，各省这种相对自主的财政控制权，在太平天国运动以前是无法想象的。
行政人事权下移。
太平天国以前，清王朝中央掌握行政人事大权，地方上虽有总督“综制文武，察举官吏”，巡抚“考核群吏，会总督以诏废置”，但每省均为中央派出布政使和按察使各一人，布政使掌一省之财政，管理全省财赋出纳；按察使掌管一省检察大权，“掌振扬风纪，澄清吏治”大权。他们非督抚属员，作为中央的使者具有牵制督抚的作用。
咸丰以后，出于镇压太平天国的需要，督抚渐掌军财大权，布政使和按察使亦渐成为地方督抚的属员。支配布政、按察两司是督抚行政人事权扩张的重要标志。太平天国以前，清代定制三品以上文武人员的任命从员额到程序，都有严格规定。在与太平军的长期厮杀中，大批官员或战死或因兵败被降、被罢、被关、被杀，对官员的需求日益突出。战争本身又要求不拘一格提拔可用之才，朝廷被迫改变定制，屡屡降旨要督抚不拘资格保荐人才。
此举不仅使督抚保举范围扩大，而且突破了保举资格条件的限制，于是督抚纷纷藉军功之名目保举人员，督抚势力也因此迅速膨胀。以至于有人说，全国之地方大吏，在同治年间，几尽为湘淮军人物所占据。进一步说，与太平天国之前相比，汉人督抚较满人督抚有了惊人的增长。
太平天国运动不仅使清王朝的权力格局发生重大变化，还使社会层面发生了重要变化。由于清政府国家军队八旗、绿营已腐败不堪，根本无法镇压太平天国，不得不号召地方举办团练保家自卫、维护地方秩序。这些地方团练成为打击太平天国的重要力量，但同时也大大扩充了地方士绅的权力。太平天国失败后，地方团练取代了原有保甲组织的功能，它们也由军事组织逐渐转变为政治组织。这种非官方的地方士绅控制系统越来越重要，时人说自“寇乱”以来，地方公事，官不能离绅士而有为。地方士绅的崛起，是太平天国的一个重要的客观后果，更重要的是新式、现代绅商的诞生。
1862年开始的洋务运动，主要在江南进行，东南沿海更为集中，但费用几乎直接由地方自筹，这加速了地方经济的发展，也加速了地方的离心倾向与可能。洋务运动后几十年，江南机器制造总局、湖北枪炮厂、铁矿厂及纱、麻、丝、布四局、汉阳军械厂、轮船招商局、上海电报局、华盛纺织总局、中国通商银行、汉阳铁厂、大冶铁矿、萍乡煤矿等一系列当时中国最大最强、关系国计民生、牵一发而动全身的企业全在江南，到1900年分别为刘坤一、张之洞、盛宣怀控制。这是“东南”敢于叫板中央的底气。
洋务运动在1872年从单一“军工”生产转向同时生产“民用”，由“官办”转向“官督商办”，从“求强”深化为“求富”。这些企业参与市场交换，以追逐利润为首要目标。在新式大机器生产和民间资本面对国内的重重阻力和外面的巨大压力的情况下，“官督商办”这种由商人出资认股、政府委派官员经营管理的模式，在当时对新式民用企业的建立、对民间工商资本的发展起了重要的推动作用。
此后开办了开平矿务局、电报局、上海纺织织布局等一系列大型企业，因为此时若非“官督”，大型新式企业如轮船、采矿、电报、纺织等根本建立不起来。官督商办企业主要靠颇为现代的发行股票募集商股方式的兴力，刚开始商人大都对此持观望态度，但随着轮船招商局等几个企业的经营成功，商人对“官督商办”企业的信心大增，社会视听为之一变，人们争先恐后抢购股票，许多买办纷纷从洋行撤资，入股利润更加丰厚的中国“官督商办”企业。19世纪80年代初，中国社会出现了第一次投资新式企业的热潮。
以官督商办的方式经营近代企业，促使了中国第一批资本主义民用企业脱颖而出，中国最早的资本家，便是由这些投资者（主要是商人、买办、地主、官僚）转化而来。而1895年之后，由于允许外国资本在中国内地投资设厂，就不能继续限制中国私人投资新式企业，在取消私人投资资本主义企业的限制后，中国民族资产阶级较前迅速发展，东南沿海民族资本、民族资产阶级比其他地区更加强大，参政欲望更加强烈。这种新式、现代绅商的产生，是“东南互保”的重要社会基础。
正是几十年来江南——尤其是东南地区——在经济上的崛起及随之而来的新社会阶层的产生、壮大，使之能在危急时刻敢于且能够置朝廷圣旨于不顾，脱离中央集权控制，实现“东南互保”。
对义和团，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞一直主剿，两广总督李鸿章、山东巡抚袁世凯也都坚决主剿。东南经济发达，官员主张剿灭义和团，因此义和团在东南未能发展，更未形成规模。
他们的基本观点、态度是，义和团的“扶清灭洋”口号是“会匪”的一贯策略，如果因此姑息，就会犯巨大错误。义和团各种神功都是谎言，如果朝廷因此而害怕义和团，则更是大错。1900年5月末，义和团在朝廷支持下向直隶、京津发展，行为更加过激，烧毁北京一些店铺，并拆毁铁路、焚烧车站，见此，他们公开反对朝廷的政策。
张之洞、刘坤一立即致电荣禄，认为这是借闹教而作乱，专为国家挑衅，且铁路与教堂何设？可见实系会匪，断非良民。他们认为如此发展下去，则各国必以保护教士教民为词，派兵自办，大局将难收拾。义和团“法当所诛”，朝廷应“一意主剿”。
他们希望朝廷能改变政策，对义和团由抚改剿。6月15日，刘坤一、张之洞联衔电奏朝廷，力促朝廷改变政策。他们提醒朝廷：对义和团如果再迟疑而不迅速剿灭，各国一定会派兵来华，越俎代谋，祸在眉睫；并表明自己心迹：此实宗社安危所系，不敢不披沥上陈，所以恳请朝廷明降谕旨，立即镇压义和团；强调从来邪术不能御敌，乱民不能保国，外兵深入横行，各省会匪四起，大局溃乱，悔不可追；他们最后强调，已经千钧一发，非常危险。
在此后的四次御前会议上，虽然也有众多高官力主避战，但他们的哀求根本无济于事，慈禧依然决定对外宣战。
在朝廷与各国正式宣战之前，以刘坤一、张之洞为核心的东南地区督抚感到大局已难挽回，于是开始大胆筹划以“保境安民”为主旨的“东南互保”。张之洞、刘坤一多次与外国驻汉、驻沪领事馆和有关洋人联络，一再表示决不愿与洋人开战，坚决保护洋人生命财产安全、维持一方平安的主张。英国担心他们无力保持局势稳定，提出可以派军舰进入长江协助，但为张、刘拒绝，表示自己有足够的力量保持长江流域稳定。
同时，张之洞还致电一些驻美、日大臣，要其劝说两国仿效英国，不对中国东南动武，“共保东南大局”。在刘坤一、张之洞的指示下，早有此意的盛宣怀在东南官员之间、在中外之间四方联络，积极奔走，成为“东南互保”的穿针引线者。李鸿章、袁世凯也对东南互保表示坚决支持。
就在东南督抚开始与列强接触、谈判的关键时刻，6月21日慈禧向各国“宣战”的消息传来，同时，朝廷还在20日、21日先后下达令各省督抚“联络一气保疆土”和“招义民御侮”的谕旨。
刘坤一、张之洞知道事关逆旨抗上，非常担忧，而盛宣怀也担心宣战上谕一旦公开，谈判将功败垂成，立即建议刘、张令各电报局不准公开宣扬此谕，只能“密呈督抚”。
刘坤一、张之洞、李鸿章对盛的主张表示支持，刘坤一派沈蔼苍，张之洞委托陶森甲为全权代表，会同上海道余联沅与在沪各国使节交涉。盛宣怀担心清朝驻外公使探到宣战诏书后立即回国，他认为这无异于宣战，所以建议他们不要“下旗回国”，而驻外公使们也极力赞成东南互保、不赞成“宣战”。
6月22日，刘坤一、张之洞联名上奏，以东南无义和团义民，不能执行宣战谕旨为由，要求解散义和团，保护使馆，公开表明了他们与朝廷截然相反的立场，举起了东南互保的旗帜。
但当时东南地方官僚内部意见并不完全统一，原来支持义和团的山东巡抚、于1899年末担任“长江水师巡阅使”的李秉衡，在1900年5月下旬行抵江苏省会所在地苏州，虽然他在江南五省的总督巡抚联名反对招抚义和团，并在发往朝廷的电文上名列首位，但他却主张炮击长江上的外国军舰，并从苏州赶到江阴炮台，做炮击准备。
盛宣怀得此消息大惊失色，他知道如果炮击长江外舰，东南互保将功亏一篑，立即电告刘坤一、张之洞。此时恰逢朝廷要各地督抚勿再迟疑观望，迅速筹兵筹饷，北上增援，如有疏失，唯各该督抚是问。刘坤一借机以李秉衡“威望素著”为由，令其马上从江阴赶到两江总督所在地南京，命令他带兵北上保卫朝廷。李素忠诚，立即带兵北上，刘坤一就此名正言顺地排除了东南互保的一个“障碍”。
6月23日，盛宣怀、余联沅、陶森甲和沈蔼苍四人通过总税务司赫德的帮助，同驻沪各国总领事举行正式会谈，商讨东南互保的总体策略和具体方针。谈判内容有保证东南地区外国人生命、财产安全，同时也有要列强约束各自军队和船只水手的内容。
盛宣怀唯恐夜长梦多，6月24日又电告李、刘、张，劝他们在未正式接到朝廷宣战上谕之前赶快与各国领事订约，主要内容是“挽救时局”，“与各领事订约，上海租界准归各国保护，长江内地均归督抚保护，两不相扰，以保全商民人命产业为主；一面责成文武弹压地方，不准滋事，有犯必惩，以靖人心”。
他进一步分析了形势：“北事不久必坏，留东南三大帅以救社稷苍生，似非从权不可，若一拘泥，不仅东南同毁，挽回全局亦难。”此电一是提出了东南互保的基本原则，二是以救社稷苍生、尽力挽回全局等“大义”打消李、刘、张等地方大员对抗旨的顾虑，使这种战时地方公开不服从中央、明显抗旨的行为具有某种“合法性”。李、刘、张阅后表示同意。
从最早接触、谈判开始，外国官员对中国地方官员能否违背朝廷旨意保护外国人生命财产安全大有疑虑，直接问即使订立条约互保安全，但如果贵国大皇帝又有旨来杀洋人，是否又遵旨照办？中方代表谎称此次订约系奏明办理，一再强调是奉旨办事。
经张之洞、刘坤一指派，上海道余联沅为代表、盛宣怀为帮办于6月26日在上海正式就“东南互保”与上海各国领事谈判。会议通过了盛宣怀草拟的《东南保护约款》和《保护上海城厢内外章程》。保证东南和平的《东南保护约款》，又称《中外互保章程》，共9款，主要内容是：上海租界归各国共同保护；长江及苏杭内地归各督抚保护，严拿土匪，保护各国商民和传教士产业；各口岸已有外国兵轮的，仍照常停泊，但水手不得上岸，如果不与中国督抚商允，各国不得多派兵轮驶入长江等处，兵轮不得在吴淞及长江各炮台附近停泊；各国兵轮不得往上海制造局、火药局一带游弋停泊，而中方保证制造局军火专为防剿土匪和保护商民所用。
《中外互保章程》在上海签订后，刘坤一、张之洞分别致电驻欧、美、日使节，要求他们向所在国的外交部递交东南互保条文，陈以利害，促成在上海的谈判。地方督抚，直接染指、参与本应是中央政府才有的外交权，直接向驻外使节发指示，这也是督抚权力扩大的一个重要标志。
东南督抚紧锣密鼓地商议东南互保，彼此沟通既要迅速，又要保密，电报起了重要作用。早在1880年10月，经过李鸿章十数年不懈努力，清廷终于允准他在天津设立电报总局，李鸿章任命盛宣怀为总办。天津为“总局”，上海“副之”，盖因上海电报分局为南路各局总汇，并且上海也是外国在华电报的汇集之地。这是中国近代电讯事业的开始，二十年来电报线路已经遍布全国各地，但义和团运动爆发后，电、电线、电报局都是团民眼中最主要的“洋”物，必须铲除。
在此期间，北方的电报通信系统受到了前所未有的破坏，直隶、京津线路破坏尤其严重。直隶线路的破坏，使北京与武汉、西安的通信不畅。京津线的破坏，后果更加严重。因为该线路连通北京天津，又通过海底电线接通上海，是清政府对外通信联络的主要通道。但北方各省严控义和团的只有山东袁世凯，在山东境内保护电线电报局，还能保持线路畅通。这样，朝廷与东南诸省的许多信息，彼此都要通过袁来转达。
当宣战上谕正以“六百里加紧”的传统方式传送全国各省，山东巡抚袁世凯是除直隶总督外最早接旨的。接旨后，他用电报率先向李鸿章、刘坤一、张之洞、盛宣怀四人通报了中外决裂的消息。此四人得到消息后，开始了东南互保的谋划。电报局总办盛宣怀严令各电报局封锁宣战谕旨，并且规定东南督抚之间的密切商议一律用密码转盛本人，保证了各省官员电报信息传递的秘密性和安全性。如果没有电报这项新技术，或电报被朝廷掌控，东南互保也很难成局。
东南互保正式成立后，两广总督李鸿章、闽浙总督许应骙、山东巡抚袁世凯、四川总督奎俊，以及陕西巡抚端方等均对东南互保表示赞同，远远超出了长江流域的互保范围。
“东南互保”与朝廷的“宣战”谕旨显然相悖，所以张之洞、刘坤一在签约的同一天就会衔电奏慈禧，力陈苦衷，有理有据，使朝廷接受他们的所作所为。此奏由张起草，一开始就明确表示不赞同朝廷向各国宣战和招募义和团民的政策，并劝朝廷改变政策：“此次大患在与各强国一齐开衅”，“拳会仅持邪术”根本不可能以血肉之躯战胜列强的炮火。
“以京师之重地，作孤注之一掷，危迫甚矣。论兵力，一国焉能敌各国，不败不止；论大势，各国焉肯输一国，不胜不止”。结果必然是“各国大队直入京城，宗社乘舆，何堪设想！此臣等痛哭流涕，不忍言而不敢不言，不得不万叩以请朝廷亟思变计者也”。
而且，长江沿岸只有抢劫偷盗的“会匪”“拳匪”，“并无拳会之党可招”。在论证了朝廷面临可怕的局面后，他们自然得出为全国计、为朝廷计应实行“东南互保”的结论：“就目前计，北事已决裂至此，东南各省若再遭蹂躏，无一片干净土，饷源立绝，全局瓦解，不可收拾矣。惟有稳住各国，或可保存疆土。”由于列强在长江流域的利益矛盾严重，“在我正可就其所忌而羁縻牵制之。若鼓动一国，势必群起而攻，大沽覆辙可深鉴也，此实委曲求全之策”。
他们坦承，在长江流域如果只与一国开战，有可能支撑半年，但如果说可以抵抗多国，则“臣等诚不敢故作矜夸之语，以欺君父而误国家”。“总之，能联络一日，长江以内尚可使外人无从逞志”。他们抓住谕旨中有“各督抚互相劝勉，联络一气，共挽危局”的字句，尽量将东南互保说成是符合圣旨的“联络一气，共挽危局”之举。
当然，他们不能不表示：“倘各国必欲以干戈从事，派大队兵舰来江攻我营台，实逼处此，臣等受恩深重，有守土之责，自当尽力抵御，存亡与共。”最后，他们特别强调朝廷不要将驻外使臣召回，“若使臣下旗回国，即是明言决裂，自认攻毁各国人命物产，以后更难转圜，似宜仍令暂驻各国为宜”。尽量为朝廷日后议和留下后路。
6月28日，即东南互保的“章程”签订两天后，朝廷的“宣战”谕旨才在上海公布，张之洞、刘坤一向盛宣怀等保证，一切责任都由他们两人承担。但慈禧在“宣战”后给他们的上谕中对他们的违旨不但没有责备，反而称赞“互保”是“老成谋国之道”，并且朝廷“与该督等意见正复相同”。经过一番串联，广东、山东、浙江、福建、四川、陕西、河南等省份先后参加“互保”。
8月15日，八国联军攻占北京，慈禧携光绪仓皇出逃，张之洞、刘坤一在8月17日忙致电各国驻上海总领事，为慈禧开脱，说东南互保“各督抚均系奉旨办理”，所以请求联军“万万不可震惊我皇太后、皇上”。引电虽短，却用意殊深。慈禧此时最怕被列强作为“祸首”严惩，为其开脱正中下怀；为其开脱而将“东南互保”说成是按照慈禧旨意办理，慈禧根本不敢也不愿否认。所以，此电在讨好慈禧的同时又使她不能否认“东南互保”是“奉旨办理”，因此更具“合法性”。
于是，中国大地出现了奇怪的一幕：华北地区清军和义和团奉旨与八国联军浴血奋战，烽火连天、血雨腥风、生灵涂炭，东南地区却与“敌国”签约两不侵犯，互保平安。如此“怪象”充分说明清政府中央控制力的迅速减弱，因此在如此重大问题上地方大臣竟敢、而且能够联手抗衡朝廷。然而，正因为他们使出浑身解数抗衡朝廷几近疯狂的决策，才使中国最富庶繁华之地、为数不多的新式工商业最集中之区的局面大体平静，免于战火破坏，人民生命财产得以保全；同时也阻止了列强势力在长江流域更迅速、更强烈的深入。
从清廷的角度来看，“东南互保”确为朝廷后来政策调整、与列强议和、慈禧被免于惩罚做了重要铺垫。所以，当朝廷与列强“议和”成功，当初强烈主战的顽固派大臣如载漪、毓贤等受到严惩，而东南互保的核心人物刘坤一、张之洞、袁世凯等却大受表彰。刘赏加太子太保衔，张赏太子少保衔、加太子太保衔。
东南互保这种半独立状况能够成局，与清王朝权力下移，督抚权力空前增大、汉族督抚人数空前增多，东南绅商崛起积极参与政治，等等，密切相关。东南互保，其实在某种程度上隐喻了十一年后的辛亥革命模式：武昌首义，当地绅商立即支持，东南士绅纷纷响应，故而一些汉人总督、巡抚，倒向革命，宣告本省独立。
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