读者朋友：你们好！这篇文章节选自《拯救民主——扬长避短的新方案》（已出版）绪论。本书已在亚马逊上架。本书是笔者多年思索的一个结果，在直面人性的基础上，将符合规律的贤能政治与民主巧妙结合，让可持续的良政善治梦想照亮现实。本书与主流观点不同，需要实践和时间来验证。欢迎阅读！
绪论：给民主另一种可能
文/邓峰
来源/《拯救民主——扬长避短的新方案》绪论，略有删减
一百年前，中国民主革命先驱孙中山在历史转折的关口说过：“世界潮流的趋势，好比长江、黄河的流水一样，水流的方向或者有许多曲折，向北流或向南流的，但是流到最后一定是向东的，无论是怎么样都阻止不住的。所以世界的潮流，由神权流到君权，由君权流到民权，现在流到了民权，便没有方法可以反抗。”
一百年后的今天，民权包含的民主已经是全球范围内公认的价值，但不同人谈论的民主未必相同。意大利裔的美国政治思想家萨托利说：“如果人人自称民主派，民主越是成为一个无所不包的概念，我们就越有可能因为众说纷纭而彻底陷入概念混乱。”为了防止不必要的误会，在论述之前有必要澄清民主的定义。尽管澳大利亚学者基恩（John Keane）通过梳理民主历史发现“民主肯定不是希腊人的发明……最早点燃大会式直接民主之光的地方是在‘东方’，在当代的叙利亚、伊拉克和伊朗一带”，但今天世人熟知的民主概念主要源自于古希腊。从词源来说，民主一词来自于希腊文demokratia，英文为democracy，指人民的权力或统治。
这便是以词释词的民主定义。其中，有两个关键，一个是人民怎么定义，另一个是权力或统治的范围。以今天世界的价值追求来看，人民应该是指一个国家或地区的全体人民，至少是全体有投票资格或法定政治权利的公民，而那些未有投票资格或法定政治权利的人应该仅限于年龄不合要求、丧失智能或因犯罪被剥夺法定政治权利的人。至于权力或统治的范围，无疑应该是有限的，受到合理程度的约束。
正如萨托利所分析的：“假如民主竞争中最初的获胜者要求不受约束的（绝对的）权力，这个最初的获胜者就能够把自己定为永远的获胜者。这样一来，民主便不再有民主的前景了，民主开始之时，便是民主寿终正寝之日，因为民主前景取决于多数可以变成少数和少数能够变成多数。由此可见，有限多数统治才是民主制度中唯一的民主可行性原则。”不过，应该提醒的是，有限多数统治只是一个便于理解的一个操作性概念。人民是由多数人和少数人构成，当现实中的民主运作以多数人统治作为主要形式时，非但不应忽略对少数人权利的有效保护，而且应该设法在公共政策制定实施时平衡、整合多数人和少数人的各自合理关切。一种高质量的民主体制不是争权夺利的“你方唱罢我登场”，不是多数人赢者通吃而少数人一无所获或被人为排挤，不是多数人和少数人的零和博弈或二元对立关系，而是形成多数人和少数人的正和博弈，多数人统治时应该兼顾少数人合理关切。
世间许多事情，都分为理想（应然）层面和现实（实然）层面，都有一个历史演进过程。在论述民主时，尤其应该注意区分民主的理想（应然）层面和现实（实然）层面的不同，任何罔顾现实而空谈民主理想的行为非但无意义，而且可能适得其反。作为反抗暴君的创新实验，理想层面的民主自当是全体人民行之有效的统治，指向的是一种人人平等、人人当家作主、人的普遍解放的美好理想和人类价值。
但在现实层面，由于不同时代或社会对于人民或公民的界定范围不同，因为疆域面积和人口体量的差异与人的知识、权利意识有别，民主的历史实践往往与民主理想有很大不同。影响民主运作的现实因素中，有些是不合理的，比如建立在奴隶制基础上的古希腊雅典民主将绝大多数人排斥在外，西方国家民主化过程中对于女性和少数族裔的排斥或歧视；有些是合理的，比如因为疆域面积、人口的限制和公共治理的复杂性，历史上的直接民主和抽签民主已被间接民主取而代之。
当今世界最流行的间接民主是代议制民主，指人民通过一人一票、少数服从多数的竞争性选举来选择政府领导人和议员，让他们代替人民行使管理公共事务的权力。尽管代议制民主在不同国家和地区有不同形式，比如美国的总统共和制区别于英国、德国的议会民主制，但不论何种形式，核心都是一人一票的选举民主。与君主独裁、寡头政治相比，选举民主引入了民意，解决了权力的来源问题，为政权和平有序更替创造条件。与在西方历史中“扮演了举足轻重、不可或缺的角色”的抽签民主和古希腊雅典直接民主相比，作为代议制民主的选举民主或多或少含有精英色彩，相对适合疆域面积较大、人口众多、公共事务复杂的现代社会。
1、选举民主不是「历史的终结」
正是因为民主在理想层面所包含的价值，“它在全世界唤起了千百万人的激情，毫不奇怪，因为它要人类给自己描绘一幅崭新的、从未有过的生活图景……帮助他们把握自己的命运”，以及现实中选举民主在已有各种形式的民主竞争中胜出，所以30多年前苏东剧变之际，日裔美籍学者福山(Francis Fukuyama)提出的著名论断——“历史的终结”（自由民主制代表了人类政治文明最后的形态）才能风靡世界，时至今日，仍有不少人“言必称福山”。然而，民主的理想不等于民主的现实，选举民主未必是最适宜的民主形式，暂时的胜出不代表已经一劳永逸。
遗憾的是，太多的人不懂得理想和现实的区别，他们在一时的激情和意识形态驱使下，将暂时胜出的选举民主奉为不容置疑的圭臬，并罔顾现实，凭借国家力量在世界范围内强行移植选举民主，制造许多失败的案例，以至于连忠实的民主信奉者福山都不得不转向关注过去一些年以来世界范围内令人忧虑的民主衰退现象。
福山在《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》一书中总结了四种形式的民主病灶。第一种，一些曾取得民主进展的国家出现彻底逆转，如俄罗斯、委内瑞拉、伊朗，有违民主的现象屡屡发生，民主已遭侵蚀。第二种，那些似乎走出威权的国家，却又陷入“灰色地带”，既非完全威权，也非货真价实的民主，如苏联解体后形成的若干国家。第三种，民主制度并不表明治绩优劣，比如经济衰退的乌克兰，贫富悬殊和有组织的犯罪活动频发的拉丁美洲，混乱和腐败的印度。第四种，政治焦虑与经济有关，金融危机定期折磨全球经济增长。福山的论述既包括苏东剧变后民主化的国家，又指向已经强盛多年、选举民主相对成熟的欧美国家，但归根结底其实是一点：民主国家未能取得与人民的诉求相适应的治理绩效，以至于要么一些国家出现民主衰退，要么一些国家无法解决深层次问题。
公允地说，以民主化时间比较短暂的国家和地区来评判选举民主的优劣未必合适，毕竟选举民主的相对有效运行依赖于诸多现实条件，比如以中产阶级为主体的社会结构，多数民众有一种牢固的关于民主政治的重叠共识和公民文化，比较行之有效的法律制度，社会秩序和政治体系的稳定。而这些现实条件往往是那些民主化历史比较短暂或在外力强行推动下移植选举民主的国家和地区所经常欠缺的。因此，评判选举民主的优劣应该更多分析那些民主化时间比较久的相对成熟的欧美国家。但不尽人意的是，纵使是发展水平长期领先于世界的欧美，过去一些年以来日益暴露出严重的问题，比如贫富分化持续扩大、民粹政治盛行、社会矛盾加剧。
台湾中研院院士朱云汉教授便分析过：“过去世人为美国无与伦比的超强国力所震慑时，就无法看清这个单极体系的结构也有脆弱的一面。当选举式民主被树立为唯一具有正当性的政治模式时，大多数人就选择性地忽视‘民主门面’背后的权力腐化、寡头垄断与民意操弄。”
不过，既然是“门面”，终有被打开的一天，曾经被掩埋的问题总是会暴露出来。朱云汉写道：“历史经验告诉我们，民主是相当脆弱的。民主社会里的各种利益集团易同甘但难共苦。过去西欧国家的民主体制可以良好运作，因为大多数西欧国家在世界经济体系内享有绝对的竞争优势，可以轻易地用先进工业产品与奢侈消费品向落后国家换取廉价的能源、原材料与劳动力密集商品；这些国家的跨国企业普遍享有产业独占或寡头垄断所带来的超额利润，可以在国内提供高薪就业机会并承担高比率税赋与社会保险费用；西欧各国企业也仍需要倚靠国家力量支撑才能在世界市场上展开角逐，又有来自华约集团的外部安全威胁。现在这些有利于利益集团达成妥协维持阶级和谐的条件一一消失了，许多欧洲国家经济陷入长期停滞，社会共识开始逐步瓦解，接下来就是彼此争夺日益缩小的大饼，以及找寻替罪羊。德国魏玛共和国崩解的殷鉴不远。”
毫无疑问，朱云汉所批判的民主是指垄断现有民主形式的选举民主。自航海大发现、启蒙运动、工业革命以来，西方长期主导世界政治经济秩序，在全球产业链中居于绝对优势地位，从中获取巨大利益和附加值，进而为冷战时期两大阵营竞相赢取人心过程中西方国家的胜出建立基础。但随着冷战的结束，全球范围内更多国家参与国际竞争，尤其是一批新兴国家的崛起，不断稀释西方国家的主导地位和竞争优势，于是西方国家的福利体系与阶级和谐开始变得难以为继，被掩盖和遮蔽的选举民主的治理绩效问题随之凸显。不论英国脱欧、法国多次爆发的大规模抗议，还是以希腊为代表的欧洲主权债务危机，大背景都是选举民主治理困境。当然，揭开曾被遮蔽的选举民主的问题绝不是简单否认选举民主，更不是因噎废食，滑向民主对立面，而是说通过直面和解决问题让民主在民主框架下变得更好。
美国亦不例外。侨居美国60余年的匹兹堡大学荣休教授、历史学家许倬云，不止一次为美国立国理想的沦落而感伤：“财富愈来愈向上层集中。各种大财团合而为一，全盘指挥政治；若干矛盾和对立的利益集团，为了利益又彼此抵制和拉扯，使得一些良法美意无法在国会通过，也无法在行政权上顺利地执行。再加上政坛人物一方面依赖财富的支持，另一方面财富和权力合二为一的时候，一定会出现一些掌权人物，类似世袭地延续他们的政治地位。这两个方向，时而交叉，时而平行，势必将美国立国的原则——个人自由、人与人之间的平等，逐渐消解殆尽。”
为什么会这样？
福山的回答是：“民主的失败，与其说是在概念上，倒不如说是在执行中。世界上大多数人极向往这样的社会：其政府既负责又高效，民众需要的服务能获得及时和高效的满足。但没几个政府能真正做到这两点，因为很多国家的制度衰弱、腐败、缺乏能力，甚至根本不存在。世界上的抗议者和民主倡导者，不管是南非和韩国的，还是罗马尼亚和乌克兰的，他们的激情足以带来‘政权更替’，使威权政府蜕变成民主制。但如没有漫长、昂贵、艰苦、困难的过程来建设相关的制度，民主制是无法成功的。”为此，福山在民主指向的负责制政府之外提出国家能力和法治，认为良好的政治秩序离不开国家能力、法治和负责制政府的稳定平衡。
显然，相比于早年那个高喊“历史的终结”时候的自己，福山进步了。他意识到仅仅呼吁民主，或者把自由民主制无限拔高，都无济于事。他所构建的国家能力、法治和负责制政府三角关系是有道理的。因为若无合理范围内的国家能力作为基础，社会和政治秩序、治理绩效都将难以保证，法律恐沦为一纸空文，民主要么容易沦为乌合之众的狂欢、混乱，要么容易造成治理的低效乃至失败；若无法治的有效约束和规范，国家能力恐助长权力的任性，民主恐沦为民粹的狂欢；若无负责制政府背后的民主刚性约束和制衡，国家能力恐加剧权力的傲慢，有沦为专制主义的风险，甚至可能造成暴政，法治恐扭曲为官僚用来管制社会和民众的工具，政府机构和官僚知法犯法现象将难以有效遏制，“只许州官放火，不许百姓点灯”。商鞅变法之后的秦国便是例证，秦国既有强大的国家能力，又奉行法家思想，但因为毫无人民民主可言，秦国不可避免地滑向君主专制和暴虐统治的深渊。
然而，福山未能清楚回答的是，国家能力、法治和负责制政府（民主）怎么达成稳定的平衡。要知道，不用去说那些民主化时间较短的国家和地区，纵使是选举民主相对成熟的欧美国家，在平衡国家能力、法治和负责制政府（民主）时都不尽人意。正如福山自己所写的“今天，程序上负责制的主要形式是选举”，他所构建的国家能力、法治和负责制政府三角关系，依旧是建立在选举民主的基石之上。他一方面意识到空谈民主解决不了棘手的实际问题，另一方面又把希望建立在选举民主之上，这其实是一种自相矛盾。作为今天世界最主流民主形式的选举民主，是支撑包括欧美国家在内多数民主国家的基石。一旦基石出现严重的内在问题，那么建立在上面的大厦必将不稳。遗憾的是，选举民主正面临结构性困境。
2、选举民主离社会需要的精英民主相距甚远
选举民主之所以能替代直接民主、抽签民主，关键便在于或多或少包含精英色彩。为什么历史上那么多思想家都排斥民主，而到了十八世纪以来却慢慢转变态度，至少能勉强接受民主？一个关键原因是民主形式从直接民主、抽签民主变为选举民主，引入了精英治理的成分。
美籍奥地利政治经济学家熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）给出了影响至今的经典解释：“民主政治并不意味也不能意味人民真正在统治——就‘人民’和‘统治’两词的任何明显意义而言——民主政治的意思只能是：人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会……来缩小我们的定义，那就是由未来领导人自由竞争选民的选票。”这其实将选举民主定义为不同的精英群体通过一人一票的竞争性选举来竞争政治领导权，人民的角色主要限于在不同的精英群体中选择领导人和议员，不用自己直接行使复杂公共管理的权力。这是因为在包括熊彼特在内的许多思想家看来，现实中的选民普遍面临政治理性严重欠缺的问题，而现实政治又高度依赖于理性和专业知识。正如萨托利所言：“随着政治日趋复杂，知识——认知能力和控制力——也会越来越成问题……如果这些前提是正确的，那就意味着公决式民主会可悲地迅速撞在无认知能力的暗礁上沉没。选举式民主则可以缓解这一问题，因为它不要求选民有知识和有能力。”
正因这样，今天世界的选举民主被不少人形容为精英民主。然而，不得不指出的残酷真相是，建立在一人一票基础上的选举民主，离社会需要的精英民主相距甚远。既然精英民主理论已经认识到现实中的选民普遍面临政治理性不足的问题，那么又何以证明那些被政治理性不足的选民选出来的政府负责人、议员，是真正意义上德才兼备的政治精英呢？难道说现实中的选民虽普遍存在政治理性不足的问题，却能慧眼如炬？这显然是经不起推敲的。自古以来，慧眼识人往往以长期的经验累积和相对较高水平的政治判断力为基本前提，历来是少数专门钻研政治的人才可能具备的本领。尤其是在疆域面积和人口体量都比较庞大，公共管理事务又极为繁杂和专业的现代社会，寄希望政治理性不足的选民能在短时间内判断出谁才是贤能政治家，在相当程度上估计只能靠运气，成功概率至多比抽签高一些。
擅长选举的人绝不等同于擅长公共治理，正如人气最高的演员、歌手未必是最具有专业水平的演员、歌手。营销、宣传和实实在在的品行和能力，从来都是两回事，不宜混为一谈。让现实中对复杂政治缺乏了解的选民来选择政治精英，在相当程度上便是选秀，难以防止劣币驱逐良币。
法国社会心理学家勒庞（Gustave Le Bon）在《乌合之众：大众心理研究》中论述过选民群体存在的政治理性不足问题。他认为候选人若想取得成功，“他必须用最离谱的哄骗手段才能征服选民，要毫不犹豫地向他们作出最令人异想天开的许诺。如果选民是工人，那就侮辱和中伤雇主，再多也不过分。对于竞选对手，必须利用断言法、重复法和传染法，竭力让人确信他是个十足的无赖，他恶行不断是人尽皆知的事实。为任何表面证据而费心是没有用处的。对手如果不了解群体心理，他会用各种论证为自己辩护，而不是把自己限制在只用断言来对付断言，如此一来，他也就没有任何获胜的机会了。候选人写成文字的纲领不可过于绝对，不然他的对手将来会用它来对付他。但是在口头纲领，再夸夸其谈也不过分。可以毫无惧色地承诺最重要的改革。作出这些夸张能够产生巨大的效果，但它们对未来并没有约束力。”当然，勒庞的观察有些绝对，他在分析选举政治时过于放大选举政治的负面效应，不能完整概括选举政治的全貌，但他指出的非理性问题无疑是选举民主经常难以摆脱的困境。
许倬云曾以肯尼迪（John Fitzgerald Kennedy）和尼克松（Richard Milhous Nixon）竞争总统为例，谈及选举民主难以看出候选人的真实能力：“这种塑造出来的形象就如同卖香烟或是卖汽车一样，并不一定是真实的人物，而是很好的推销员……肯尼迪则有广告商替他设计，面貌、衣着、神情等都是着意打扮和训练出来的结果。于是一个化过妆的肯尼迪，和一个完全没有化过妆的尼克松，在荧幕上立见高下。选民们只看见形象，而没有看见能力。”
美国媒介文化研究者波兹曼（Neil Postman）认为：“在当今所有的总统竞选中，两个竞选人都会在电视上进行所谓的‘辩论’……复杂的措辞、充分的证据和逻辑都派不上用场，有时候连句法也被丢到一边。但这并没有关系，他们关心的是给观众留下印象，而不是给观众留下观点……这样的辩论就像是拳击比赛，关键的问题是‘谁打倒了谁’，而这个问题的答案则取决于竞选人的‘风格’——他们的外表如何，他们的眼神如何，他们怎样微笑，怎样说俏皮话。”
一旦选举沦为选秀，不仅不同候选人难以分出谁才是德才兼备的政治精英，而且势必容易将那些不擅长营销、不屑于营销、缺乏营销资源却有真才实学的人排斥在选举民主的体系之外。
中国古代思想家墨子说过：“是故国有贤良之士众，则国家之治厚；贤良之士寡，则国家之治薄。故大人之务，将在于众贤而已。”(《墨子·尚贤上》）一个社会的政治体系若不能吸纳尽量多的有从政之心的精英，既容易造成相当数量的人才浪费，许多人怀才不遇，又可能导致统治基础的不稳定。因为那些不被政治体系吸纳却又有从政之心的人，要么退隐、改行、出国，要么会成为反对或颠覆性力量。
选举民主是个耗时耗力的庞大工程，除了需要公权力的支持外，高度依赖于政党、利益集团的运作。选民所能见到的候选人，都是在长时间的资源、关系、人气和能力（一个重点是社交能力）的博弈中胜出的人，他们身后是无处不在的利益集团。德国思想家韦伯(Max Weber)说过：“任何相当大规模的政治集群，就是说，任何其地域和责任范围超出了小型乡村行政区、以定期选举方式产生掌权者的政治联合体，它的政治经营必定都是一种利益集团的经营。这就意味着，一些数量相对较少、其首要的关切是政治生活（即分享政治权力）的人，通过自由招募的方式网罗一批追随者，推举自己或手下人作为候选人，广募财源并争取选票。很难想象，在较大规模的集群中，如果缺少这样的经营方式，选举如何能够运作得起来。”
不止这样，在运作选举的利益集团中，谁占优势？除去丧失智能的人，绝大多数人都是在自利理性的支配下权衡利弊得失，尽管他们的自利理性受制于思辨能力、眼界和知识储备。而不同阶层的群体获取政治知识、介入政治的成本和收益之比往往呈现明显的阶层分化。在自利理性的支配下，是那些数量庞大、高度分散、忙于生存、缺少资源去介入政治的普通人，还是数量少但掌握巨大资源的既得利益集团占优？
美国经济学家奥尔森（Mancur Olson）便认为：“无论如何，弱势群体都要吃亏。穷人和失业者不存在将他们组织起来的选择性激励，而大企业或富人的小集团要组织起来却相对容易。”
严格地说，穷人并非不能组织起来，而是他们缺乏资源，过于分散，人数却非常庞大，难以组织，为了获取政治知识和介入政治所投入时间和金钱的成本未必抵得上庞大人群所摊薄的收益，再加上集体行动中势必存在的“搭便车效应”，故中下阶层耗费时间和金钱进行获取政治知识和介入政治的投资动力是十分有限的，这还是在不考虑无处不在的民粹偏见情况下。与之相反，有钱有势阶层人数少，掌握大量资源，相对易于组织，获取政治知识和介入政治的收益往往较高，故他们有强烈的动机和现实条件去获取政治知识和介入政治。不对等的阶层和资源决定不对等的政治介入，进而决定不对等的政治收益。
现实中，能被选举民主体系送上高位的人大概只剩下四种：第一种，既擅长营销又德才兼备的政治家；第二种，只擅长营销的平庸政客，中看不中用；第三种，与既得利益集团有着千丝万缕关系并获得既得利益集团调动营销资源全力护选的政治人物；第四种，擅长煽动选民的僭主或野心家。正如通常容易在娱乐选秀节目中冒出的人大致包括两种人——有营销资源护航（有关系有背景）的人，擅长讨观众喜欢或调动观众情绪的人。选举民主最容易推出的政治人物同样主要限于第二种、第三种。至于第一种、第四种，通常会少一些，因为第一种人不容易被选民识别，且未必是既得利益集团乐见的人，第四种人则会遭到相当数量的精英和既得利益集团的共同抵制。
第一种和第四种人能被推选出来，往往因为现实社会面临重大危机或处于重要关口，比如丘吉尔（Winston Churchill）之于二战期间的英国，罗斯福之于大萧条和二战时期的美国，希特勒（Adolf Hitler）之于被一战战败和经济危机所困扰的德国，墨索里尼（Benito Amilcare Andrea Mussolini）之于一战后危机四伏的意大利。
英国、美国、德国、意大利的经验说明，政治体系相对成熟、民主制度相对牢固、法治相对健全、社会理性程度相对较高的社会，在危机时期出现第一种人的概率高于第四种人，反之亦然。
希特勒、墨索里尼的夺权在很大程度上是因为当时德国、意大利民主体系的漏洞和政治经济社会的巨大困境给了他们可乘之机，他们趁着危机得势，在相当比例民众和精英的支持或容忍下不断破坏民主，最终走向独裁。这其实说明当一个社会的既有政治体系不能有效应对危机，那么不论政治体系是否民主，政治体系与民众之间的契约都会面临动摇的风险，那些野心家、僭主、独裁者公然违法、破坏民主的阻力将随之下降，一个社会离深渊便不再遥远。希特勒、墨索里尼的例子并不能说明民主的失败，恰恰是民主的失效才让希特勒、墨索里尼有了浑水摸鱼、祸国殃民的机会，因此该反思的不是要不要民主，而是怎么提升民主的治理效能，让民主制度下的人民不被僭主或野心家迷惑、煽动。
英国、美国当年能出现丘吉尔、罗斯福，是有一定的历史偶然性，而且那时候英国、美国的民主远远未有今天这么民粹和今天这么错综复杂的既得利益集团。近些年以来，英国、美国的选举民主越来越难以产生第一种人，政坛日益有被民粹和既得利益集团裹挟的风险。福山便因美国困境而感叹：“两大政党在意识形态上变得更加物以类聚，审慎的辩论日益退化减少。这种分裂并非史无前例。但在过去，强势的总统总是能够驾驭此类分裂。而近来，则未见强大能干的总统。”这样下去，选举民主产生的领导人将越来越难以团结、整合和超越不同党派，面临是否成为一党一派领导人的困局，全民共同利益难以避免会被党派利益所侵蚀。
关于选举民主社会的贤能政治家稀缺问题，孙中山很早前便指出：“我们人民对于政府的态度，应该要把他们当作专家看……现在欧美民权发达的国家，人民对于政府都没有这种态度，所以不能利用有本领的人去管理政府。因为这个原因，所以弄到在政府之中的人物都是无能……民主国家的进步反而很慢，反不及专制国家的进步，像日本和德国那一样的迅速。”孙中山这样说绝不是否认民权、民主的重要性，而是在认同民主的基础上希望选拔出真正有本领的政治家来治理国家。
有人可能会说，纵使选举民主难以选出德才兼备的贤能政治家，但只要有经验丰富、政治中立的职业文官辅佐，选举民主体制终究还是过得去的。不可否认，职业文官体系是现代人事制度系统化、科学化的结果，通过公开考试和工作成绩择优任用的职业文官通常具有较高素质。选举民主体制下政务官和事务官的“两官分途”，流水的政务官随选举胜负而进退，铁打的事务官职务常任，在一定程度上保证了政府体系的稳定性、专业性。比如，研究英国文官体系的《内阁办公厅：现代政府的诞生》一书写道：“在过去的100年里，英国在很大程度上得益于公平公正、超越党派偏见、专业能力高超的高级公务员文职体系，该体系大多数时间由内阁秘书长领导。内阁办公厅并非永远正确，但在很大程度上做到了忠诚地为各届政府服务，从总体上对那些试图无视惯例和内阁的首相采取了关键制衡措施。”
然而，选举民主体制下的“两官分途”至少有两大困境。一是难以摆脱的“外行领导内行”困境，凭借选举和政治任命上任的政务官，相当比例都是外行领导，对于高度复杂、专业的政府事务其实缺乏了解，他们擅长选举、营销，却未必擅长治理，而事务官总体上有较高的素质。外行领导和内行下属是有合作良好的可能，但亦有不睦的可能，瞎指挥、乱决策的风险无法有效防止。二是事务官终究偏重公务员思维，长期在文官体系内部处理事务工作，缺乏重大考验和历练，优点是谨守本分、专业性较强，缺点是按部就班，缺乏闯劲和魄力，易被固化的利益结构和观念束缚。这两大困境制约着选举民主的治理效能，勉强守成，遑论开创。
3、扬长避短的新方案
选举民主的优点是一人一票的道德正当性，解决了权力来源问题，为政权和平有序更替创造条件，缺点是难以持续选出贤能政治家，难以应对重大考验，难以解决棘手问题。被选举民主推上高位的人，比较常见的是擅长营销的平庸政治人物或与既得利益集团有着千丝万缕关系的政治人物，他们要么困于民粹，要么困于既得利益集团，面对涉及社会长远发展的深层次结构性问题时束手无策。一人一票的选举民主本是为了寻求公平正义、人人平等，但因为现实中人和人之间不可避免的知识和资源的分化，因为选民普遍存在的政治理性不足问题，使得多数选民所选出来的人在许多时候只是平庸而自利的政客，他们要么缺乏强烈的动机、要么缺乏强大的能力，去妥善处理不同群体之间的利益之争，进而造成新的不平等。
怎么办？有没有一种民主方案既可以扩大选举民主的优点，又能规避选举民主的缺点？
有。本书提出了民主新方案，即以贤能民主为支柱的混合民主体系，大致可以概括为：主权在民、治权在贤、贤从民中来、一人一票民主评价。其中，主权在民指人民是一个国家政治权力与合法性的最终来源，治权在贤指国家日常治理工作交由人民授权并刚性约束的贤能政治人物，贤从民中来指政权应该开放公共职位，从人民中择优任用，一人一票民主评价主要指各级政府领导人（比如市长、州长、总统）的具体施政表现由人民（指那些已经成年但未因丧失智能或犯罪而不能投票的公民）通过一人一票的方式进行是否满意的评价，人民评价的结果将构成各级政府领导人是免职、连任还是晋升的决定性依据。除各级政府领导人之外的民意代表产生方法可在一人一票民主选举基础上注入贤能元素。若非特别说明，本书设想的一人一票民主评价主要限于各级政府领导人，即行政系统或狭义政府负责人。
“致天下之治者在人才”，古往今来，小到一个组织，大到一个国家，能不能吸纳、选拔合适的人才，往往关乎兴衰成败。为什么当初列宁（Lenin）能在人数那么少的情势下取得革命成功，而后来的巨无霸苏联竟走向覆灭？这背后固然有多重复杂因素，但其中一个关键因素是列宁时期的苏共群星灿烂，人才云集，而后来的苏联人才体系逆淘汰，一代不如一代，充斥太多无能、腐败的官僚。同样是在美国，罗斯福和他的前任胡佛（Herbert Clark Hoover）差别之大，让人不能不感叹贤能政治家之于国家治理的关键作用。所幸的是，美国在大萧条时期能有罗斯福及其身后一批杰出人才，但遗憾的是今天美国再难寻觅罗斯福那样的人才。
1991年，邓小平在一次谈话中说过人才难得：“一个人才可以顶很大的事，没有人才什么事情也搞不好。一九七五年我抓整顿，用了几个人才，就把几个方面的工作整顿得很有成效，局面就大不一样。”这里说的是1975年邓小平面对文革造成的严重混乱局面，他主抓整顿，期间任用多位杰出人才，比如万里、胡耀邦，让国家形势和经济社会面貌出现好转。1992年邓小平在改变中国历史走向的南方谈话中又说过：“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”
美国开国元勋汉密尔顿(Alexander Hamilton)在《联邦党人文集》中论述过杰出人才之于国家治理的重要性：“国家治理情况的好坏，必然在很大程度上取决于政府负责人如何，能够对此有所体会的人当能正确估价本宪法草案。我们虽然不能默然同意某个诗人的下述政治邪说：政体如何，愚人多虑；其实好坏，全在治理。然而，我们却不妨承认，优良政体的真正检验标准应视其能否有助于治国安邦。”
“为政之要，惟在得人。用非其才，必难致治。”无论何时，选贤与能都应该是一个社会重中之重的工作，能在多大程度上选拔出德才兼备的政治人才，往往是评判一个政体优劣的关键指标。但选贤与能不是孤立的，不可沦为小圈子，而应该与民主恰当结合，在人民有效监督的环境下“拔人物不私于党，负志业咸尽其才”。
离开民主的刚性约束和制衡，选贤与能将只能寄希望于为政者的品行和智慧，不确定性太大，往往缺乏可持续性。在古代中国，每一个大一统王朝初创之时往往能人辈出，这是因为在残酷的争夺天下过程中唯有能者才能脱颖而出，但等开国一代的功勋人物渐渐退去舞台，后继的君主经常缺乏足够的智慧和贤明去选拔人才，若幸运出现明君，则有中兴之望，但从长阶段来看，明君不仅出现概率低，而且往往渐不克终，一个王朝存在时间愈久，任人唯亲的现象便不可避免，贤能之士怀才不遇，让人扼腕叹息。
在苏联，列宁时期尚是群星闪耀，然而进入斯大林（Joseph Vissarionovich Stalin）时期后，残酷血腥的排斥异己和恶劣的任人唯亲现象便不幸上演，让苏联官僚体系自此陷入长达数十年的逆淘汰周期，到了1980年代苏联“只让三四流的人员管理一个庞然大国，日新月异的局面自然是出不来的，只能一步步走向衰亡”。一句话，从长期来看，若无民主的刚性约束和制衡，选贤与能是靠不住的。
同样道理，没有贤能政治的民主是劣质的。熊彼特说：“充分适当的人才对于民主政府的成功特别重要……也许有许多方法能获得品质极为良好的政治家。但迄今为止，以往经验看来表明，唯一有效的保证在于存在一个社会阶层，它本身是最严格选择过程的产物，又理所当然地一心一意从事政治，如果这样的一个阶层对于外来者既不完全排斥又不来者不拒。”
选举民主的问题在于难以持续选拔贤能政治家，因此只能创新民主形式，从人性和现实出发，探寻贤能政治和民主的结合方式。自古以来，人才选拔都是一件复杂而专业的工作，既离不开考试、工作成绩和经验丰富的政治家慧眼识人，又与舆论监督、公众意见密不可分。一个人是不是合适的贤能政治家，首先得有起码的文化知识评估，主要形式是考试，然后经过初步实践后由经验丰富的精英群体评估，但最终他是否称职，还应该让舆论和媒体来监督，其中最关键的是让人民来评判，因为政治的初衷是服务于人民，政治合法性的根源在于人心向背。这里的考试、同事们评估有点像学术界的同行评议制度，因为政治是复杂的、专业的，有起码的德行和能力门槛，自当应该让知情懂行的群体来进行初步评估，但政治是公共的，以人民利益为依归，因此其工作成绩、表现好坏应该让人民作为评判者。古往今来，为何那么多起初人才云集的政权后来都陷入逆淘汰的困境，最终走向覆灭？一个根本原因便在于未能建立起一种能有效约束和制衡政权，及时把人民的评价强有力纳入的民主机制。
本书认为，从人民评判角度来说，最合理最能形成刚性约束和制衡的机制便是一人一票民主评价，即贤能民主的一个主要内容。从政治和法律面前人和人的权利一律平等的视角来说，任何年龄合乎要求且未丧失智能或因犯罪被剥夺政治权利的人，都在政治、法律层面具有平等的评判政府的权利，这符合人人平等的道德正当性。一个社会由许许多多个体构成，不同个体的观念、眼界、审美、偏好往往不尽相同，有时甚至截然相反，所有人的偏好合在一起将构成一个社会的整体偏好。任何人只要不违反法律，不触及道德底线，不去侵扰他人，都有选择过什么样生活的权利。诚然，审美有高有低，不同人的理想和追求有高雅和世俗之别，精英群体或任何有志于高尚理想和摆脱低级趣味的人，自然可以去呼吁、规劝、影响大众，从而渐渐提升一个社会的素养和审美。但呼吁、规劝、影响不能抹杀大众所具有的选择过什么样生活的基本权利。从历史经验来看，一个社会若整体陷入不学无术状态，大众被庸俗趣味裹挟，当然是非常糟糕的，因此应该有政府和精英群体去引导。但如果政府和精英群体，罔顾社会现实或者人民可接受的范围，急于追求他们心中的乌托邦，同样很有可能把一个社会推向十分危险的深渊。有鉴于此，在精英群体通过正当途径去呼吁、规劝、推动大众提升道德智识的同时，在最基础的权利维度，通过一人一票民主评价赋予人民选择的权利是正当的安排。
从理性能力来说，一人一票民主评价是可行的。选举民主的悖论在于现实中的多数选民难以成为被召唤的理性人，为数众多的选民困于政治理性不足，对政治的认知限于道听途说，被无处不在的偏见和短期利益裹挟，缺乏动机去提升政治判断力。美国乔治·梅森大学经济系教授卡普兰（Bryan Caplan）在《理性选民的神话》中认为现实中大部分人都存在偏见：“选民的状况比无知更糟糕；简言之，他们是非理性的，而且在投票时也是如此。经济学家与认知心理学家通常假定人能在其最大能力范围内‘处理信息’。然而，常识告诉我们，除了事实以及对事实的‘处理’，情感和意识形态也会对人的判断产生强烈影响。”不过公允地说，与其说选民非理性，不如说选民政治理性不足。毕竟，只要未丧失智能，人都具备理性能力，区别只在于不同人的理性程度不同和理性运用的范围、领域不同。
理性源自经验和思辨，而经验和思辨又高度依赖于人的一生中所触及的物理和精神场域的广度和深度。每个人所处的场域都是不同的，故每个人的理性都不尽相同。任何断言人是理性的或非理性的，都过于笼统、不贴切，不能触及人性的真相。因为如果考察每个人不熟知的领域，相信世间没有多少人能应付自如，但你不能简单说所有那些不能应付自如的人非理性，反之，如果考察每个人所熟知的领域，相信多数人都能给出一个理性的回答，但你不能简单说多数人都是十分理性的。
抛开范围、领域来谈理性人，是缺乏说服力的。选举民主的假设前提是民众有足够的理性能力和公共责任感去选出最合适的政治精英，但这绝对有违政治中的人性，与每个人的理性能力都是有范围、分领域的真相背道而驰。一人一票民主评价则不同，人民可以不必是复杂政治事务的专家，可以不必背负他们根本难以承受的挑选贤能政治家的沉重责任，只需在自利理性的作用下根据常识理性和自身喜好作出自己是否满意的评价，即可将一个社会的民意汇聚成相对最合理的综合评价。多数普通人难以或不愿对复杂政治问题知情懂行，但他们绝对清楚当一个政府领导人任内的政策措施都已经转化具体实践时他们是否满意，这是他们的切实感受，最难被忽悠和欺骗。而对于一个政府领导人来说，最重要的不是说了什么或调动多少选民的情绪，而是看他究竟做了什么，是否留下经得起人心检验的功绩。
选举民主的一个优点是通过一人一票来确定权力的来源与合法性问题，一人一票的民主评价继承并扩大这一点。权力来自于人民、服务于人民并接受人民的评判。民主评价之所以应该以一人一票为基础形式，是因为周期性的一人一票是和平时期最强有力的制度化约束和制衡政府的机制。人民是弱势的，那是因为人民被当作原子化的个体分而治之，所以“兴，百姓苦；亡，百姓苦”；人民是强势的，那是因为人民联合在一起形成最坚不可摧的力量，所以君舟民水，“水能载舟，亦能覆舟”。人民合则强，分则弱。
在通过制度化的周期性投票来决定政权更迭、权力转移之前，对所有的统治者（不论君主、贵族还是寡头、独裁者）最具威慑性的力量是普遍的人民起义。在普遍的人民起义到来之前，因为人民是分散的，易被分化，难以产生强大的威慑效果，君主的为所欲为、穷奢极欲和暴虐，除了寄希望于统治集团内部的有限约束之外，根本缺乏行之有效的刚性约束和制衡。然而，一旦出现普遍的人民起义，不论多么不可一世的君主或独裁者，都会瞬间被打回原形，惶惶不可终日。中国古代的隋炀帝，起初多么刚愎自用、好大喜功、穷奢极欲、胡作非为，可一旦人民起义的战火此起彼伏，他又突然变得心灰意冷，自暴自弃。普遍的人民起义因为是人民广泛的动员和集结，其力量可以改朝换代，可以摧枯拉朽，可令任何昏庸的统治者闻风丧胆，从高高在上的君主沦为待宰的羔羊。
然而，普遍的人民起义终究是太晚了，在人民广泛动员和集结之前昏庸统治者早就祸害已久，人民往往是被逼到活不下去的地步才揭竿而起。而且普遍的人民起义破坏性极大，往往只能起一时之效，不能从根本上改变“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率。但制度化的周期性一人一票改变了一切，每次一人一票民主投票都是一次制度化的人民动员和集结，既能把人民的意见、诉求及时传递给政府，又能产生巨大的威慑效应，足以令任何政府领导人不得不担心滥权的后果。而一旦缺乏周期性一人一票民主投票，纵使有其它形式的民主，比如协商民主、监督式民主、参与式民主，往往都不能构成刚性约束，其成效在很大程度上依赖于政府内部的权力博弈和政府领导人的道德、智慧。同样是一人一票，选举民主的问题在于把人民的理性用在不合适的场域，导致选举政治经常笼罩在民粹或既得利益集团操弄的阴影之下。贤能民主则不一样，因为是和贤能政治巧妙结合，既可以提升政府治理的绩效，让专业的人做专业的事，又有人民一人一票的刚性约束。
《联邦党人文集》写道：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”
一个强大能干的贤能政府，是建立社会秩序，化解社会矛盾，提供公共服务的必然要求。以一人一票民主评价为基础的整个一套民主体系和法治框架，是人民有效控制政府，让政府真正为人民服务的合理制度安排。许多人都期待政府高效有为，但若想长久保持有为政府往往有两个根本前提：一是政府的作为是出于公心而非私心，是为了增加人民的福祉，而非中饱私囊、权力寻租；二是政府的作为得是合理的、必要的，能有效解决问题和化解危机，而非乱作为、瞎折腾。这两个前提决定一个不负众望的高效有为政府必然是一个民主、贤能的政府。
一个社会若想追求良政善治，应该妥善处理政府、人民中的多数、人民中的少数的关系。政府的存在是为了协调、规范和处理人和人之间、人和社群之间、社群和社群之间的关系和矛盾。这才是政府存在的最重要原因。只要有人的结群而居，群体中的人和人之间以及由此衍生出来的不同人组成的团体之间、人和团体之间，必然面临界定权利边界、建立秩序、协调矛盾的需求，进而便有了政府的产生。因为人和人之间的矛盾、社群之间的矛盾、人和社群之间的矛盾，必然要靠一个相对公平的第三者来处理才能长久可持续，而这样的第三者最主要的存在形式是政府。一言以蔽之，政府是一个社会人群互制过程中专门协调各方矛盾的总负责机构。至于保障安全、促进经济社会发展、提供公共福利，都是政府协调矛盾的延伸。
人民分为多数普通人和少数的权势、地位、财富、能力突出的强者。一个社会的进步既离不开少数强者的引领作用，又与多数普通人的接力密不可分。但少数强者和多数普通人之间，有时会存在利益冲突，比如地主豪强和失地农民，资本家和打工人，少数既得利益集团和多数中下阶层。一旦少数强者和多数普通人之间发生矛盾，作为协调各方矛盾的总负责机构——政府，理应作出公平裁决。而欲达成这一目的，政府便要有作出公平裁决的品行、智慧和能力，否则便是无源之水。
一个社会的治理好坏取决于人的因素和权力结构，人的因素是包括精英在内的所有人的智慧、道德、观念，权力结构是政府、多数普通人、少数强者的互制关系。
专制体制的问题在于多数普通人和少数强者都缺乏有效的权利保障和自由空间，如果统治集团偏向从多数普通人中重用新人，新人将会成为新的少数强者，如果统治集团偏向与少数强者结盟，那么多数普通人将无立锥之地。选举民主体制的问题在于，在选举时因为多数普通人的政治理性不足和少数强者凭借资源、知识、能力的优势地位积极运作，被推选出来的政治领导人常见类型是擅长选举的平庸政客、与少数强者有千丝万缕关系的政客，他们是难以在选举结束后公正协调多数普通人和少数强者的矛盾。因此，当选举结束后，选举民主体制的常见问题是：平庸政客、与少数强者有千丝万缕关系的政客造成政府应尽公共责任难以有效履行，少数强者披着民主外衣，利用信息和资源的不对称地位游说、拉拢领导人和议员，让公共政策在多数选民因理性不足而未能察觉的前提下向少数强者倾斜，从而巩固既得利益集团的既得利益。每一次公共政策倾斜都可能是缓慢的、不易被发现的，但时间一久，日积月累，本是追求公平的选举民主体制会扭曲为少数强者扩大私利的工具。那些容易利益受损的中下阶层民众，面对自身境遇的日渐恶化，势必满腔怒火，对既有政治体系产生深深的不信任感，进而容易所托非人，被野心家、僭主趁机利用，埋下社会不稳定的重大隐患。相较而言，贤能民主因为是贤能政治和一人一票民主评价的巧妙结合，既有强大能干的政府处理各方矛盾，提升作出公正裁决的概率，又有合乎人性的一人一票民主评价，故更接近良政善治。
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《拯救民主——扬长避短的新方案》目录
前言：为美好社会理想构建政治地基
一、绪论：给民主另一种可能
1、选举民主不是“历史的终结”
2、选举民主离社会需要的精英民主相距甚远
3、扬长避短的新方案
二、选举民主在全球范围内遇挫：问题出在治理失败
1、美国开国元勋的警告正不幸成为现实
2、英国脱欧公投：“撞在无认知能力的暗礁上”
3、“眼看他起朱楼，眼看他宴宾客，眼看他楼塌了”
4、乌克兰的悲剧
三、民主何以沦落至此
1、过度拔高民主是不可承受之重
民主的效用是有限的
选举民主难以通往成功的自由民主制
2、选举民主的根本悖论：民粹宿命或既得利益集团围猎
选举的博弈：平庸的政客，千丝万缕的政商关系
选举后的博弈：阶层分化下的不对称角力
3、理性选民的幻想和选举民主对人民理性的误用
4、等待罗斯福还是希特勒
四、 针对选举民主问题的已有态度和补救方案
1、反思丘吉尔名言：民主不能不思进取，不能成为教条
2、社会民主和经济民主：重要却不能替代政治民主
3、协商民主、监督式民主、参与式民主：重要却不能支撑起民主大厦
政府是否贤能、是否民主决定协商成效
监督式民主既不能替代贤能政治又不能替代一人一票
笼统而效用有限的参与式民主
4、抽签民主和直接民主：往前看而不应向后退
5、 与贝淡宁商榷：尚贤与民主不是替代关系
新加坡经验富有启发意义却仍存隐患
中国转型的未竟之业
6、对白彤东的补充思考：主权在民何以保证，治权在贤何以可能
五、作为出路的贤能民主
六、贤能民主的第一个基石：贤能政治
1、尚贤是政治的根本
尚贤政府是社会分工的必然要求
不能尚贤的民主是劣质的、难以持续的
2、应对现实社会的重重挑战离不开尚贤
日益扩大的阶层分化埋下社会不稳的隐患
人的异化、虚无和娱乐至死
世界秩序的丛林状态和政经分离
人工智能的冲击：普遍自由或普遍弃民
尚贤仍应以有限、法治、民主政府为前提
3、贤能政治家具备什么样的品质
韦伯的思考：谁才能担负政治的“天职”
邓小平和李光耀的经验
道德、品性、智慧、手腕缺一不可：超越马基雅维里
4、怎么选贤与能
墨子尚贤的思考
孙中山和黄宗羲：必要的考试但不能唯考试
可资参考的人民行动党经验
小结：公正有效监督下的精英推选和人民评价相结合
七、贤能民主的第二个基石：一人一票民主评价
1、长期来看，缺乏民主的尚贤是靠不住的
跳不出历史周期率的传统中国
传统中国选官：小圈子化的察举，“天下英雄入吾彀中”的科举
苏联官场的逆淘汰
帕累托和精英的腐化
2、一人一票是制度化的人民动员：和平时期最强大的制衡力量
3、对洛克和孟子的补充：人民满意是政权合法性的最主要来源
4、一人一票民主评价符合法律和政治权利面前人人平等
5、一人一票民主评价符合政治中的人性
人性深处对于平等的强烈渴望
熟悉领域的理性人
非熟悉领域的“事后诸葛亮”
社会分工下精英和大众的分化
让理性之光照亮政治：高质量可持续的制度应该立足于人性
6、重新反思民有、民治、民享
八、贤能民主：从理念到落地
1、配套制度措施
2、贤能民主的制度设计
议会：民选议席、贤能议席相互补充和制衡
各级政府领导人的产生：精英推选和民众一人一票民主评价
3、贤能民主的优点与衡量制度优劣的“邓小平标准”
4、贤能民主适用条件及其与选举民主的关系
注释
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