2024年12月25日星期三

吳明孝:面對立法院的「人大化」,公民的力量該怎麼做?

 


歷經五月份的《立法院職權行使法》的濫權修正,再到八月份憲法法庭宣告藍白違反程序正義強渡關山的修法多數違憲,社會大眾本以為藍白或許會因此收斂,履行憲法忠誠擔任負責任的在野黨。

藍白強推三項爭議法案

沒想到從九月開始變本加厲,國民黨繼續主推《公職人員選舉罷免法》加嚴和提高罷免提議和連署的程序以及通過的門檻,以對抗可能來臨的大罷免潮;為了報復憲法法庭宣告《立法院職權行使法》的相關擴權法案違憲,以及掃除未來藍白所希望通過的任何法案可能被民進黨團或行政院再度提起憲法訴訟被宣告違憲的障礙,不惜將歷經學界多年討論,2022年才公布施行且運作至今甚為順暢的《憲法訴訟法》予以修惡違法定總額,並搭配否決賴清德總統所提名的七位大法官,使大法官人數僅有八位而無法運作。

最後則是完全沒有任何完整評估,也未充分諮詢地方政府的意見,更封殺民進黨立委的提案,獨斷地主導《財政收支劃分法》的修法,最後在12月20日的院會,再度復刻國會擴權法案的粗暴方式,以「舉手投票」、現場提出「再修正動議」,表決通過立法委員和許多關心法案的民眾,當場不知道而是後才知道的法律條文。

憲法法庭遭嚴重癱瘓

面對這樣的三大惡法,再加上12月24日聖誕夜立法院正式否決七位大法官的提名案,可以預見的是前述法案一旦公布生效,首先最嚴重的衝擊便是憲法法庭的運作,導致目前繫屬於憲法法庭的憲法訴訟案件均無法進行評議與結案,事實上許多案件並不是憲法機關之間的權限衝突,而是攸關基本權利受到侵害,已經用盡一般法院救濟管道而仍未獲得救濟的芸芸眾生,憲法法庭是他們尋求國家的公正判斷以實踐正義的最後機會,但現在卻遭到癱瘓!

第二大衝擊的則是《財政收支劃分法》,國民黨在通過之後不斷邀功說各縣市可以增加幾十億到幾百億的財源,而綠營執政縣市則是反對沒有經過充分討論,以及人均分配數和增加數均不如藍營執政縣市,甚至金門、馬祖更獲得不成比例的統籌分配款挹注,但事實上《財政收支劃分法》涉及的是中央政府和地方政府的整體財政運作分配,以及地方制度法的「自治事項」和「委辦事項」劃分,新法直接逼迫中央政府釋出3700億垂直分配至地方財政,但卻沒有進行業務、事權、人員的盤點和移撥,以及公共建設興建的財務分擔機制進行配套修正,其衝擊的不只是中央政府財政運作,更將波及到各縣市政府依據中央補助的額度所進行的地方財政規劃。

再者,國民黨接下來即將推出社會福利的錢坑法案,包括暫停年金改革的所得替代率下降、65歲以上老人免健保費等政見,將另外造成中央財政的過度負擔,早已引起社福界的聲明反對,這一次的修法只能以惡搞來形容。

最後《公職人員選舉罷免法》的修正是最早引發的爭議,而其粗暴地以保鮮膜封鎖會議室門口,並排除反對黨立法委員進入會議室開會,進而決議送出委員會,固然12月20日的院會三讀通過的只是「連署應附身分證影本」,但之後加嚴通過門檻成為「通過罷免票數應高於當選票數」之規定,應該也不會停止推進立法議程。

此種「此地無銀三百兩」的修法,其實最大的爭議除了連署加附身分證有無限制人民資訊隱私權的必要(強制揭露身分證記載之個資)外,在於是屬於「涉己法案」,若類推適用憲法增修條文第9條規定「立法委員之報酬或待遇,應以法律定之。除年度通案調整者外,單獨增加報酬或待遇之規定,應自次屆起實施。」之規範意旨,修法後未明定應自下一屆實施,再加上為了規避民意課責而均以舉手方式表決,是否有牴觸釋字第499號解釋揭示之「公開透明原則」,則不能無疑。

涉及違憲的法案應即刻提起憲法訴訟

因此,三大惡法中關於《憲法訴訟法》與《公職人員選舉罷免法》,涉及到違憲的重大疑義,特別是避免憲法法庭癱瘓是首要任務,其實法界均有提出各種方案,從總統拒絕公布、行政院長拒絕副署、立法院民進黨黨團提起憲法訴訟,以及目前有案件繫屬在憲法法庭之訴訟當事人,得即刻聲請暫時處分以凍結新修正之《憲法訴訟法》的評議和違憲過門檻。

筆者認為「總統」基於憲法機關身分的「公布權」,固然得對法律進行違憲審查,但應僅於明確的形式要件(例如立法院三讀程序、未經行政院長和部長副署),《憲法訴訟法》在形式上若未構成顯然違憲,則總統即應發布;至於行政院長是否應副署,則因其涉及的是司法院與立法院之間的權限運作衝突,而非行政院施政的政策爭議,因此也不宜介入而拒絕副署,因此應由立法院民進黨黨團提起憲法訴訟,以及目前有案件繫屬在憲法法庭之訴訟當事人聲請違憲審查為佳,以暫時處分凍結已經修惡的評議和決議門檻。

以目前的八人先回復憲法法庭運作。不過筆者認為,《憲法訴訟法》修惡的關鍵所在,不只是在於門檻額度的設計,而是在於藍白政客以政治鬥爭為目的,架空憲法法庭而波及到無辜的其他憲法訴訟類型的當事人(諸如終局判決所適用之法規範違憲審查和裁判違憲審查),使其獲得憲法法庭救濟的難度大增,而不利於基本權利保障對社會制度和不正義的微調修正,這也是日前律師界破天荒進行連署,甚至發動遊行的主要原因。

藍白傷害的不僅是民進黨,更及一般民眾

藍白不應該為了政治鬥爭,阻止一般人民接近憲法法庭並獲得裁判。因此筆者呼籲,社會各界應該組成「反憲法訴訟法修惡」聯盟,倡議憲法訴訟法應該修法回復2022年時通過的原狀,並視各黨派立法委員的修法態度,決定予以支持或連署罷免下架。至於《公職人員選舉罷免法》,在憲法法庭可以回復暫時運作之後,則亦可由民進黨黨團聲請違憲審查,並聲請暫時處分凍結其效力,以避免人民進行連署時適用舊法或新法的爭議。

行政院長是否副署應詳加考慮

最後,有關《財政收支劃分法》的問題,筆者認為行政院長卓榮泰與財政部部長莊翠雲、主計總處處長陳淑姿應可行使拒絕副署的權力。固然有謂「副署權」是制衡總統權力,而非制衡立法院,但憲法解釋的論證途徑與政治學的比較政府論證途徑不同。依據我國憲法規定,依據第37條「總統依法公布法律,發布命令,須經行政院院長之副署,或行政院院長及有關部會首長之副署。」以及第72條「立法院法律案通過後,移送總統及行政院,總統應於收到後十日內公布之,但總統得依照本憲法第五十七條之規定辦理。」,因此立法院分別移送總統及行政院,解釋上行政院並非隸屬於總統而為另一個憲法機關,副署權即為其憲法權力,其屬於法律案生效之共同行為,因此未經副署之法律案,總統公布亦無法發生效力,立法院三讀也無法發生效力,就是一種制衡。

準此,副署行為之作成(副署或拒絕副署)是行政院長和部長本於其憲法機關的地位所進行的具有憲法效力的政治決定,當然副署並非其憲法義務,是否副署為其政治判斷,而最重要的考量便是政治責任:若一個窒礙難行的法案硬要推行,行政院院長認為會造成天下大亂,且民意多數是站在行政院這一邊,但立法院也主張我是民意多數,行政院不能拒絕副署來反對執行法案,在憲法機制上倘若其拒絕副署,則可能由總統予以任免,或是由立法院發動不信任投票使其去職。

所以,目前的《財政收支劃分法》不正是屬於上面的情況嗎?《財政收支劃分法》的修法,的確並沒有明顯涉及違憲的問題,但若參考釋字第550號解釋涉及地方自治團體財務運作的重大事項應有地方自治團體列席立法院表達意見,但除了高雄市長陳其邁到立法院被快閃而想發言卻沒有發言外,我們在媒體上似乎沒有看到其他縣市首長表達意見,只有在通過後屏東縣和台南市紛紛開砲抨擊。

其實《財政收支劃分法》另外一個連動的,是在1990年修憲後並未徹底解決,在廢省和六都升格後卻逐漸畸形的區域治理體制,包括《地方制度法》的規範落後以及行政區劃的不合理,都導致地方財政不均衡以及區域發展嚴重失衡的惡果。

筆者在這裡也要誠摯呼籲,賴清德總統應該以這個危機為契機,召開憲政體制與地方治理的國是會議,邀請朝野和地方自治團體各界共同坐下好好討論這個台灣民主化以來沒有徹底解決的沈疴。如果藍白兩黨不願意基於對國家的忠誠和作為未來希望再執政的負責任政黨,落實民主的精神認真提供解決問題的方案,共商國是,那就只能坐實被指責為毀憲亂政的罵名。

作者為學術工作者


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