孔傑榮 2020-06-23
「港版國安法」與《國歌條例》爭議最近讓香港的反中國抗爭再起。（美聯社）
中國北京當局即將推出的香港《國家安全法》迅速引發危機，這場危機聚焦於中國全國人民代表大會常務委員會六月十八日至二十日的會議。自從中國全國人民代表大會五月二十八日指示其常委會通過立法，在這塊英國前殖民地懲罰分裂國家、顛覆國家政權、恐怖主義、外部勢力干預的行為，這個議題就引發廣泛討論。全國人大的決定有著冗長名稱「建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」，這個決定不僅授權懲罰這種尚未定義的廣泛不端行為，還允許在香港根據需要設立國家安全組織，亦即北京指導的秘密警察。
到目前為止，這個決定的可能意義並不明確，只有讓人不安的揣測，主要是由於香港政府官員與其他親北京的擁護者。一方面，他們聲稱沒見過任何法律草案，另一方面，他們似乎有內部消息。知情的國家官員自信地把即將推出的法律比喻為「防毒軟體」，將保證香港特別行政區的新時代，即「第二次回歸」祖國，他們預測這對公民自由影響甚微。然而，他們的每句話都引發更大的懷疑，接著是外界分析這個情況可能造成的立法、司法、執法影響。一位精明的評論家稱這項決定是「最大震撼彈」，甚至讓上個月近三千人參加的全國人大會議上的香港代表感到驚訝。全國人民代表大會常委會有一百七十五名成員，香港特別行政區的的唯一代表將有更多機會接觸到所需施行法的制定，但香港人呢？法律制定之前，他們是否有機會發表意見並提出修改建議？
近年來，根據中國讓人印象深刻的《立法法》，全國人民代表大會常委會首次審議法案後，通常會向大眾提出經過思考的草案，並允許大眾在三十天至六十天內提交書面意見，接著後續草案會在第二次或通常在第三次會議拍板定案。然而，即將推出的香港《國家安全法》起初甚至未被列入本週全國人大常委會會議議程，儘管這仍可能在最後一刻被列入議程，或安排一場特別會議予以討論。這項法律草案顯然已進行了好幾個月，本週會議未能審議該草案，表明中國共產黨領導階層無法就其牽涉的複雜挑戰達成共識。此外，當局未能讓大眾有機會評論這項草案可能造成的結果，這會削弱立法過程及其成果的說服力與合法性。
的確，無論採用何種程序，無論法律內容如何，即將推行的香港《國家安全法》之合法性都遭到嚴重懷疑。制定此法律顯然違反一九八四年《中英聯合聲明》與為了執行協議由全國人民代表大會在一九九〇年通過的《香港基本法》。《香港基本法》第二十三條明確指出，應由香港立法會「自行」通過香港特別行政區的國家安全法，而非由全國人民代表大會或其常務委員會通過，即不受中央政府干預。然而，由於公眾廣泛反對，所以自從英國於一九九七年將香港「移交」給中國以來，香港立法會從未履行《香港基本法》第二十三條明定的職責。這就是讓北京靠著對《基本法》牽強附會的解釋為全國人大訂定香港國安法辯護的理由，儘管北京仍堅稱香港立法會仍得履行其責任。中國共產黨領導人似乎迫切希望在今年九月香港立法會選舉前制定香港國安法，目的是操縱法律以確保民主派候選人不會贏得多數控制權。香港政府可能以涉嫌違反國家安全法的名義，取消棘手候選人的參選資格，或是可能延後與取消選舉，或是讓選舉無效。
儘管這個大膽的立法把戲在香港與國外引起軒然大波，但中國中央政府官員與地方政府官員都聲稱沒理由感到擔憂，他們說畢竟每個國家都有權制定國家安全法，中國本土有國家安全法，為什麼香港應該受豁免？
然而，各國的國家安全法內容與施行大相徑庭：民主國家努力在理論與實踐層面加以限制以維護法治，保護公民自由及司法施行的正當程序。相比之下，中國共產黨利用含糊不清且全面涵蓋的國家安全法，徹底壓制言論自由及宗教自由，任意實施廣泛制裁，包括各種監視、秘密調查、被禁止與外界接觸的拘留、地方特有的酷刑、不公正的審判、死刑，中國共產黨也因此臭名昭彰。這是目前香港可預期發生的事嗎？儘管中國已經與許多國家簽訂引渡條約，但尚未與任何根據英美法系的民主國家簽訂引渡條約。讓中國尷尬的是，香港主權移交二十三年後，中國甚至沒與自己的領土香港達成引渡協議，這正是因為習慣英美法系法律保護的香港人理所當然地擔心會被強行移交給中國司法。去年前所未有的大規模抗議就顯著地證明這一點，這些抗議活動是反對讓香港立法會授權引渡遭北京當局以表面傳統罪名起訴的任何人（理論上至少不是政治犯）。然而，北京先前未能讓他們鎖定的香港人因據稱的非政治罪面臨中國司法審判，現在北京正透過明定政治罪的國家安全法讓所有香港人受中國司法管轄。
一旦香港國家安全法通過，這種情況是否可避免？北京必須面對許多法律問題，包括國際法問題，尤其是國家安全法是否違反《公民權利和政治權利國際公約》（International Covenant on Civil and Political Rights）根據《中英聯合聲明》與《香港基本法》向香港人保證的保護。這個問題的答案將取決於國家安全法的國內憲法約定與刑法約定。
一個基本問題是，北京當局是否將允許香港法院處理涉及國家安全法的國際問題、憲法問題、法律解釋問題。過往經驗顯示中國全國人民代表大會常委會可能會在某些問題先發制人或推翻相關的司法裁決。
國家安全法正式禁止的行為範圍是什麼？該法是否將定義「分裂國家」、「顛覆國家政權」、「恐怖主義」、「外部勢力干預」？自從一九五〇年代初，中國引入蘇聯的司法模式（本身是歐陸法系的扭曲版）以來，這些定義將成為中國共產黨採用的無所不包的廣泛定義嗎？或是香港傳統英美法系往往採用的狹義定義？
誰將解釋與運用香港這些新的政治法律規範？會是由一般法官組成的普通法院，包括《香港基本法》允許擔任香港特別行政區法官的許多外國人嗎？香港律政司司長鄭若驊的言論極令人擔憂，這表示國家安全法很可能設立特別法院審理相關案件，而那樣是否能確保香港一直引以為傲的司法公平、公正、獨立？
香港大律師公會最近的相關聲明強調，國家安全法下罪行的檢控「應嚴格按照香港特別行政區的刑事程序來處理」，一般的審前保護將惠及國家安全法嫌犯嗎？人身保護令？保釋？不自證己罪特權？有權及時諮詢辯護律師？與指控人對質及交叉質詢的權利？重大罪行是否將繼續由陪審團審判？什麼情況下會拒絕公開審判？習慣法證據規則會獲得遵守嗎？有鑑於北京當局以往在中國的紀錄，如何能相信當局將遵守其聲稱的無罪推定原則？限制量刑的傳統規則呢？儘管被告缺席也允許審判進行嗎？與當前的保證相反，法官是否會收到指示，允許國家安全法適用於該法頒布前的行為？
香港律政司司長向大眾保證，她的部門將繼續按照慣常的標準提出起訴。然而，甚至在中國全國人民代表大會提出決定前，香港大律師公會主席在內的專家就批評其部門長期對警察提出起訴的要求採取呆板方式，而不是適當行使可減少起訴案的檢察官裁量權。國家安全法的案件會面臨不同待遇嗎？
根據現已退休的香港刑事檢控專員江樂士（Grenville Cross）對預期的國家安全法的有力辯護，外界可以略知國家安全法起訴案件可能達到的程度，舉例來說，如果香港本地組織支持那些在政治上遭中國本土禁止的組織，而他期待在香港支持（透過繳會費？參加會議？倡導？）這些香港本地組織的民眾也可能受到起訴，而這與親政府人士讓人寬心的說法相去甚遠，這些人士聲稱政府起訴將集中於暴力示威者與故意破壞者，而這些行為原已受到現有法律規範。
香港中學生繼續唱去年抗爭最愛的《願榮光歸香港》會構成刑事的分裂國家罪嗎？媒體、民主派政治人物、大學教授、非政府組織批評國家安全法是不是「顛覆國家政權」？和平抗議者拒絕受逮捕會不會被視為「恐怖主義」行為，而不是被視為輕罪？外國慈善基金會援助當地公民團體會構成可被提起公訴的「外部勢力干預」嗎？當然，「外部勢力干預」將不僅限於中國當局經常聲稱卻未獲證明的美國中情局（CIA）間諜或台灣間諜。我是否敢在香港外國記者會或香港大學發表關於中國侵犯人權的演講？
儘管香港國家安全法引發關於立法及司法的疑問，但毫無疑問，這部即將頒布的法律主要法外特徵是在香港公開設立中國秘密警察辦公室，到目前為止，這些秘密警察一直不得不在香港背地運作，而比起立法制度與司法制度的變化，這可能對香港社會造成更大的脅迫影響。儘管這個黨國持續極不透明，但仍有大量證據顯示中國國家安全機構成功威嚇中國十四億人口。
中國國家安全部或公安部官員非正式的「喝茶」邀約，或者拜訪某人的家、工作地點、親戚、孩子的學校等手段有效讓中國人噤聲，他們害怕被任意拘留，這點可以理解。目前已經證實，這些中國機構將指導香港警察新的特別部門運用有效的偵查技術。香港黑幫有時與中國秘密警察秘密合作綁架或暴力攻擊，一些捍衛這個重大變化的老練人士聲稱，這個變化將有助於改善目前情況。
最近，一些中國官員甚至聲稱，全國人民代表大會常委會的決定之執法規定還授權起訴極少數不在香港而在中國的國安法違反者，這個決定包含的範圍讓人震驚地延伸，這引發憤怒與混亂，甚至包括一些支持國家安全法的人。中國全國人民代表大會常務委員會唯一的香港代表聲稱，既然《香港基本法》允許中央政府管理香港的外國事務，在國家安全法下，至少在「外部勢力干預」情況下「能做到」這一點，而這種說法是火上加油。他聲稱這將有正當理由將被告從香港強行引渡到中國。據推測，那些聲稱的外部勢力干預者及牽涉在內的香港人將受到人們長期擔憂的此項措施影響。
香港民眾普遍的負面反應與台灣在內的民主國家普遍譴責而形成的壓力，是否會對香港國家安全法的最終起草及其施行產生適度影響？目前為止，中國中央官員、地方官員、親北京政治人物與評論員、不了解內情但受到強迫的商界大亨都做出樂觀保證。他們聲稱，新法律的適用範圍非常狹窄，可以「治癒香港不斷惡化的政治傷口」，並能恢復穩定。中國官員暗中承認這種保證不足，最近試著讓這個重大變化更具吸引力，並暗示如果成功的話，它可能會延伸到2047年「一國兩制」的預定期限之後，不過，除非北京強行實施出境控制，否則許多才華洋溢且充滿活力的香港人或許不會等到弄清情況才離開。
＊孔傑榮（Jerome A. Cohen），紐約大學法學院教授，亞美法研究所創所所長，美國外交關係委員會（Council on Foreign Relations）亞洲研究兼任資深研究員。＊本文原刊於《外交家》（The Diplomat）雜誌，中文版由作者獨家授權《風傳媒》翻譯、刊登。
——风传媒
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