胡锦涛在党的十七大报告中明确指出：“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的尊严。”在实践中，共产党各级组织要遵守宪法和法律的哪些具体规范呢？
就执政党的组织与运行法制化而言，世界各国对执政党执政的法律制度规范主要表现为两个方面，一个是宪法，另一个是政党法。各国宪法对政党的执政模式大都没 有进行规定，但是对如何组建政党、政党如何开展活动规定得都比较明确。在英美法系国家，其宪法惯例对政党组织和参与竞选的活动作了详尽的规定。除此之外， 一些国家有专门的政党法对政党活动包括执政党的活动进行规范。政党法是关于政党的专门法律，以政党界定、政党建立、政党组织、政党活动原则以及取缔政党的 条件等为规范对象。政党法适用于一国内的所有政党，它不但十分强调政党职责、内部组织和领袖、候选人产生的民主性，而且规定了政党的经费标准、政府补贴原 则、捐款要求等。
世界各国关于政党的法律规范，主要是以法制来划分民主政治三个基本要素即民众、政党、政府之间的关系。处在政党两边的民众和政府对政党都有一定的拉力，而 只有当这两种拉力处于均衡的状态下，政党才能保持正确的位置。世界大多数国家通过宪政和政党法，把政党纳入了国家的政治体制，既使政党具有明确的合法性， 确保政其活动和权利不受侵犯，又对政党及其活动作了严格的规范，将其限制在宪法和法律允许的范围之内。
由于众所周知的历史原因，新中国成立以后在将近30年的时期里基本上处于法律虚无主义状态，没有从法制的视角去探讨和规范政党及其活动，特别是没有制定共 产党发挥领导作用应有的法律规范，只是从政治上确定了共产党领导下的多党合作制。改革开放以来，尽管由于政治体制改革遭受挫折和严重滞后，关于政党及其活 动的法律规范至今仍然很不健全和完善，但是，基本的法律规范框架已经大体上建立起来了。从各级党组织发挥领导作用所要遵守的法律规范来看，主要有以下三个 大的方面：
一、宪法规范
我国现行宪法既确认了中国共产党在整个国家生活中的领导地位，又明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法 和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。” “任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。 这里所说的“各政党”、“任何组织或者个人”，当然包括中国共产党的各级组织及其领导人。宪法的这些规定，既赋予了党组织应有的领导权，又对其发挥领导作 用提出了严格的规范性要求。准确地说 ，宪法赋予的这种领导权只是属于政治范畴，实质上是一种政治威信、政治资源和政治权威，不是指直接的国家权力。党受人民拥戴、支持和服膺的这种政治威信、 政治资源和政治权威，不同于国家权力的强制力和普遍约束力，而主要表现为政治号召力、政治说服力和政治影响力。党组织在发挥领导作用的实践中，必须遵守宪 法的这个要求和规范。
这意味着，党组织在实际工作中贯彻执行宪法关于党的领导的规定，主要应该从政治原则、政治方向上来把握，应该注重于以自己全心全意为人民谋利益的实际行 动，赢得广大人民群众的拥护和支持。宪法只肯定了党组织“在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻”的历史成绩，只 提出了党组织要“发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗”，“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的艰 巨任务，只规定了“必须遵守宪法和法律”的义务，没有赋予党组织任何国家权力，更没有赋予党组织高居于人民群众及其依法直接或间接选举产生的同级国家政权 机关之上的地位。
宪法对各级人民代表大会、各级人民政府、各级人民法院、各级人民检察院的组织和职权作了基本规定，党组织应该充分认识这些规定的严肃性、权威性和至上性， 并在实践中运用自己的政治权威，支持和保障这些国家政权机关按照宪法的规定正常地组织运行，有效地行使职权。现在仍然普遍存在的“党政不分、以党代政”现 象，以及由党组织直接对人民群众发号施令的现象，实际上是一种违反宪法的行为，应该坚决予以纠正，以维护宪法至高无上的权威。
特别是，我国宪法在第一章“总纲”之后，紧接着就在第二章明确规定了“公民的权利和义务”，这充分反映了宪法对公民权利和义务的高度重视。在这一章里，先 是规定了“公民在法律面前一律平等”、公民权利和义务一致性这样两条基本的宪法原则，然后就规定了公民的各项权利和义务。
宪法规定公民享有的权利主要包括：1、参加国家管理的权利和自由，即选举权、被选举权、监督权、控告权、申诉权和言论、出版、集会、结社、游行、示威的自 由；2、宗教信仰自由，即信仰或不信仰的自由，信仰此宗教或者彼宗教的自由；3、人身自由，即不受非法拘捕、搜查、审问及人身侵犯的自由，人格尊严不受侵 犯，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保护；4、社会经济权利，即对各项经济事业的民主管理权以及劳动权、休息权、合法的私有财产受保护权、获得物 质帮助权；5、文化教育权利，即受教育权和进行科学技术研究、文学艺术创作及其他文化活动的自由；6、妇女、儿童、老人和华侨、归侨、侨眷特殊的受保护 权。 宪法规定公民应该履行的义务主要包括：1、维护国家统一和全国各民族团结；2、遵守宪法和法律，保守国家秘密； 3、爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德；4、维护祖国的安全、荣誉和利益；5、保卫祖国，抵抗侵略，依照法律服兵役；6、依照法律 纳税。
对于宪法规定的公民权利，党组织在发挥领导作用的实践中，要运用自己的政治权威尽力予以保障，这是党的为人民服务根本宗旨的具体落实和体现，是党的领导的 基本出发点和落脚点；对于宪法规定的公民义务，党组织在发挥领导作用的实践中，要运用自己的政治权威广泛、深入地进行宣传教育，努力提高广大公民的思想政 治觉悟，帮助和促使他们把自己的义务认真履行好，这也是党的领导应该承担的一项重要责任。
二、直接法律规范
我国现在尚未制定专门的《政党法》，没有直接规范政党组织、政党行为和执政党在国家政治生活中发挥领导作用的独立法典。在现行的各项基本法律和一般法律 中，直接涉及党的组织和党的领导的为数很少，只有《全民所有制工业企业法》、《公司法》、《村民委员会组织法》和《国防法》中有关于党的组织和党的领导的 条文，在其他法律中基本上都没有涉及党的组织和党的领导。可以说，从现行的基本法律和一般法律的总体情况来看，关于党组织发挥领导作用的直接法律规范是很 薄弱、很缺乏的。那么，这几部为数很少的法律对于有关党组织及其领导作用又是怎样规定的呢？
《全民所有制工业企业法》（1988年）第8条规定：“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督。”
《公司法》（2005年修订）第19条规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”
《村民委员会组织法》（1998年）第3条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。
《国防法》（1997年）第19条规定：“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。”
在这几部法律的规定中，《国防法》的规定主要是就全国和中央层次而言的。其中所讲党领导武装力量的含义，与宪法相同，是指政治领导，而不是指凭借国家权力的支配。对于另外几部法律关于党的领导的规定，究竟应该怎样正确认识和贯彻执行呢？我们可以一一进行具体分析。
《全民所有制工业企业法》是1988年通过的，迄今已经过去了将近二十年，所谓“全民所有制”的提法（这个提法是从前苏联照搬过来的，属于计划经济概念体 系的范畴）现在已经被“国有企业”的提法所取代，基本上被废弃不用了。而且，由于经济体制改革的不断深入，这些企业绝大部分都实行了公司制。可以认为，随 着《公司法》的通过和实施，《全民所有制工业企业法》的合理性内容已经被吸收和融合到了《公司法》之中。
《公司法》规定：“在公司中，根据中国共产党章程的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”这个规定，显然是赋予了“中国共产党党章”以法律效力。这就意味着，党章的规范就是法律的规范，执行了党章就是适用了法律。
那么，党章对此是怎样规定的呢？党章第32条规定，在国有企业和集体企业中，党组织是“政治核心”，其主要职能和任务是通过“领导思想政治工作、精神文明 建设和工会、共青团等群众组织”，“保证监督党和国家的方针政策在本企业的贯彻执行”。在企业重大问题的决策中，党组织只是处于“参与”地位。这个规定， 将国有企业和集体企业党组织发挥领导作用的范畴、内容和方式都规定得很清楚了。企业党组织的领导，不包括对企业生产和经营活动的决策。
前些年，相当一些国有企业和集体企业中存在着“核心”（即企业党组织特别是党组织主要领导人）和“中心”（即企业行政管理机构特别是作为企业法人的厂长、 经理）之间的矛盾，这个矛盾随着经济体制改革的逐步深入和《公司法》对企业党政关系的进一步规范已经越来越缓和了。这样一来，因党政关系不协调而产生的矛 盾逐步地得到了比较有效的解决。这些企业的党组织要按照《公司法》即党章的规定更好地更好地发挥“政治核心”的领导作用和保障监督作用，一是要进一步改善 领导思想政治工作、精神文明建设的内容和方式，使之切实有效地为企业的生产经营服务；二是要要进一步改善领导工会、共青团等群众组织的内容和方式，努力增 强他们依照各自章程独立履行职能、完成工作任务的能力；三是要探索参与企业重大问题决策的正确范围和有效方式，切实保障将党和国家的方针政策贯彻到企业重 大问题的决策中去；四是要探索监督党和国家的方针政策在本企业贯彻执行的方式和渠道，理顺这种监督和监事会监督的关系，使这两种监督既有彼此分工，又有密 切配合，确保企业按照市场经济规律和党的方针政策、国家法律法规健康而快速地向前发展。
公司法所规范的公司，不仅包括国有企业和集体企业，还包括非公有制企业。按照党章第32条的规定，非公有制企业中党组织的地位和作用，同公有制企业有三点 不同：（1）它不是“政治核心”；（2）它不“参与企业重大问题的决策”；（3）它不“领导思想政治工作、精神文明建设”。当然也有相同之处，这主要是： “贯彻党的方针政策”，“引导和监督企业遵守国家法律法规”，“领导工会、共青团等群众组织”，“维护各方的合法权益”，“促进企业健康发展”。
从实际情况来看，非公有制企业党组织的建立和活动有许多困难。其一，非公有制企业的财产具有私有性，员工具有雇佣性，一般业主只希望你组织员工好好工作， 不希望以组织名义提出意见建议，更不希望你对其进行监督，这给党组织的建立和活动往往要遇到阻力。其二，非公有制企业的党员流动性大，管理难度大，许多党 员的组织关系长期放在口袋里，很难开展正常的党组织活动。其三，非公有制企业的党组织不可能参与企业的管理和经营，它要贯彻党的方针政策，引导和监督企业 遵守国家法律法规，维护各方的合法权益，只能通过提出建议的方式和渠道，而党员职工出于自己的利益考虑，大都不愿意得罪企业主及其经营管理者，这在相当程 度上压缩了建议所涉及的空间，弱化了建议的质量和力度。其四，有的企业主自己就是党员，这样的非公有制企业比较容易建立党组织，但企业主往往会在党组织中 占据主导地位，使党组织成为为他自己谋取经济和政治利益的工具。在非公有制企业党组织的建立和活动方面存在的这些问题怎样解决？许多地方采取了一些积极的 措施，但总体而言效果不理想，很需要理论联系实际地从整体上、根本上作进行深入、系统的专门探讨，逐步找到解决问题的有效办法和途经。
《村民委员会组织法》自1998年通过和施行以来，广大农村的村民自治和基层民主发展势头很好，但也存在着不少需要解决的问题，其中之一就是农村基层党组 织在选举村民委员会过程中的作用及其和村民委员会的关系。《村民委员会组织法》规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领 导核心作用”。这也赋予了党章以法律效力。党章对农村基层党组织的规定没有对企事业单位和机关党组织的规定那样具体，只是在第32条里规定农村基层党组织 要“支持和保证”“经济组织和群众自治组织充分行使职权”。近些年来，许多农村在选举村民委员会过程中特别是村民委员会开展工作中出现的相当一些问题，大 都和党章的上述规定不够具体、不够准确有关，需要在适当时候对党章的这个规定进行必要的修改。
其实，农村基层党组织和村民选举委员会、村民委员会的关系，应该同企业党组织和企业经营管理者的关系基本上是一样的。农村基层党组织也应该只是“政治核 心”，只领导思想政治工作和精神文明建设。《村民委员会组织法》赋予村民选举委员会和村民委员会的职权，应该由他们独立自主地掌握和行使，农村基层党组织 不能干预，不能越俎代庖，只能积极地予以支持和保障，当然也应该按照党的方针政策和国家法律法规对村民选举委员会、村民委员会的工作进行应有的监督。只要 确定了这样的原则和方向，农村基层党组织同村民选举委员会、村民委员会在工作中的相互关系，必然是能够理顺、能够协调的。
三、间接法律规范
关于地方党组织即省、市、县、乡镇各级党委1 的领导地位和领导作用，现行法律（包括基本法律和一般法律）中连原则性、概括性的直接规定都没有（根本就没有提到省、市、县、乡镇各级党委），遑论具体的 可操作性的直接规定了。但是，这并不意味着地方各级党委发挥领导作用完全无法可依，只能说这种依据不是直接的，而是间接的罢了。关于地方各级党委领导地位 和领导作用的间接法律规范，主要包括《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院 组织法》、《人民检察院组织法》等基本法律。从一定意义上说，甚至可以包括现行的一切基本法律和一般法律。为什么这样说呢？
我国宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”这里所说的“各政党”，首先是指中国共产党。中国 共产党不是抽象的而是具体的，其重要组成部分就是地方各级党组织，亦即省、市、县、乡镇各级党委。也就是说，宪法的上述规定，包含着省、市、县、乡镇各级 党委“必须遵守宪法和法律”的要求。现行的一切基本法律和一般法律作为法人的地方各级党委都是“必须遵守”的，都是其在发挥领导作用的全部过程中决不能超 越、决不能违反的，是对地方各级党委发挥领导作用的一种间接的、限制性的法律规范。
这就是说，地方各级党委的领导作用，只能在上述法律规范的框架范围内进行。凡是法律已经明确授予其他主体的权力，地方各级党委就不能以任何理由、任何方式 去掌握和行使；凡是其他主体依法行使权力的行为，地方各级党委就不能以任何理由、任何方式去横加干涉和越俎代庖。这“两个凡是”，应该成为地方各级党委发 挥领导作用必须遵循的基本前提或基本原则。地方各级党委如果违反了这“两个凡是”去坚持和实行所谓的“党的领导”，那么，无论怎样辩解和粉饰，都只能是错 误的违反法律规范的领导。地方各级党委要真正贯彻执行胡锦涛在党的十七大报告中特别强调的“依法执政”要求，就应该在实践中认真做到这“两个凡是”。
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