2008年6月18日星期三

张鸣:曾经有过的权力栅栏

一个哲人说过,权力就像是狮子老虎,要像让它不为害,必须将它关进笼子里。权力需要制衡,这是 一个并非现代社会才知道的道理,古人也知道。中国古代,自秦 汉以来的帝制国家,有着同时代世界上最发达,也最庞大的官僚机器,在多数的时候,这个国家也是一个幅员辽阔的大一统帝国,这样一个庞大帝国的制度设计,如 果没有权力制衡的考虑,显然是不可想象的。

制度上的权力制衡,主要体现在官僚体系上面,而对于官僚群体之上的皇权,虽然说不可能一点没有权力的限制,但主要不体现在制度上。下层老百姓,在自己戏剧 中,曾经凭想像在帝王将相群里,安设过“制约”皇帝的人,和他们手中的兵器,比如杨家将故事里,八贤王和他手中的凹面金锏,说唐故事里,程咬金和手中的斧 子,戏剧《大保国》里徐国公手里的铜锤等等,这些人前朝功臣或者功臣之后,手中的家伙,受过先皇的敕封,可以上管君,下管臣。因此,皇帝对他们也忌惮三 分。但在实际上,这种人和兵器并不存在,所谓皇权的限制,应该是一种情势上的作用,比如,作为统治意识形态的礼教,其最高的话语权,并不一定掌握在皇帝手 里,也就是说,皇帝可以是最高的政治权威,但不可能同时又是“理论”权威,而士大夫往往认为自己才是儒家经典的正牌阐释者,因而经常利用这个身份,对皇帝 所作所为说三道四,直到清代,来自异族的皇帝才蛮横地宣布士大夫没有这个权力,但并没有得到士庶舆论的真正认可。另一方面,皇帝虽然自称天子,但在大家眼 里,皇帝其实也是肉身凡胎,并无神异,老天也不总是照顾自己的“儿子”,做不好,上天一样降罚,所谓的天灾人祸,地震日食,因此,即使贵为天子,一样要对 彼岸世界的神灵,有所敬畏。同样,作为中国人宗教意识中很重要的祖先崇拜,也会对皇帝的行为形成制约,即使不害怕祖宗显灵降灾,也要顾虑违背祖宗家法带来 政治震荡。另外,在技术层面上,官僚体系,只要这个体系的首领思有所为,也完全可以对皇帝的意志形成障碍,比如,表面上服从皇帝的意见,但执行过程中以技 术原由将之消解,或者委婉地告诉皇帝,实行这些意见的条件是什么,暗示条件根本不具备等等。不过,这些限制都不是制度和法律上的,虽然说,在许多朝代,都 设有专门给皇帝提意见的谏官,但是,这些谏官的性质其实属于皇帝的侍从,他们的意见,至多有拾遗补阙的作用,一般不可能左右皇帝的意志,而且很容易因为提 意见触犯皇帝而丢官。理论上,皇帝只要什么都不在乎,不在乎祖宗传下来的江山社稷,想干什么,多半没有制度上的严格障碍。只是,在历史上,这种什么都不在 乎的皇帝并不多见,因此,即便是情势上的制约,也有一定的效用。

大体上讲,官僚制度内部的权力制衡,主要表现在两个方面,一是以监察权来制约行政权,二是文武分治,以文制武,我下面单讲前一点。

官僚体系的监察权的分置,属于中国古代制度的独创,近代孙中山的五权制政府的设想,还将监察权当作一个单元考虑在内,作为现代制度设计汲取传统要素的一种尝试。

监察机构广义上说,包括针对行政体系的御史,和针对皇帝的谏官,狭义则单指御史台。作为跟行政体系抗衡的力量,除了宋代之外,真正发挥效用的,也就是御 史,因此,谏官可以暂时忽略。御史之名起源于先秦,但真正作为制度运作起来,还是秦汉。从秦汉的御史台到明清的都察院,一直都是朝政中一个不可或缺的平衡 力量。

跟现代西方政治制度的权力分立不同,监察权与行政权之间的关系,不是相互制约的关系,而是一个看住另一个,在制度上,监察御史的职责就是监督行政官员,而 后者则对前者无权说三道四,也就是说,御史有权弹劾行政官员,但行政官员却无权对御史的不当行为进行反制,对御史的处罚,严格来说,只有皇帝有权做,也就 是说,行政部门的人即使位高权重,若想制裁监察人员,也必须通过皇帝之手。行政和监察机构之间的制衡,跟它们之间的结构性大小差距有关。

相对于庞大的行政体系而言,监察机构很小,小到不成比例,西汉时期,单一个丞相府,所属官员可以上千,但整个御史台,正式官员也不过几十人,加上附属人 员,也不过上百,他们的规模比例,是野牛和牛虻之间的关系,彼此关系,也类似野牛和牛虻,甚至连职权也很类似。古代中国的行政机构,权限要比现代国家的行 政机构广泛得多,不仅治安、民政、税收,基层甚至还要承担复杂司法诉讼和道德教化职责。但是,监察部门则只管监督行政官员的行为有无违法,只是在中央层面 上,有部分的司法审核权,可以参与大案要案的审理。行政机构虽然权力很大,但必须忍受监察机构的叮咬,反过来,这种叮咬对行政机构的一些人起作用,但却很 难撼动整个机构,制衡,就这样实现了。

御史的工作效率是不容质疑的,虽然说未必可以真正遏制腐败,保证官员的忠诚,但毕竟在每个王朝的正常年景,维持了政治机器的大体平衡,官员干点见不得人的 事,首先会忌惮御史的弹劾。御史工作的有效性,来源于其工作的方式——闻风弹奏。这种方式一方面免去了御史弹劾取证的麻烦(如果都要证据确凿,那么以监察 机构那么少的人手,古代那么落后的技术手段,估计一年也做不了几个案子),一方面则暗中使御史的工作跟社会舆论发生了关联。事实上,如果监督之发生在官僚 机构内部,尽管行政和监察部门互不统属,但监督权很容易变成分肥权,握有行政资源的官员毕竟有这个可能,将监察御史收买,使监督失效。但是,社会舆论,处 在体制之外,收买很难奏效。虽然古代的所谓舆论,不是媒体,也不是百姓的意见,只是士大夫的月旦之评,以及他们就某个具体事务的专门反映。这种舆论跟监察 机构的结合,却在很大程度上保证了监督的效率。御史分巡各地,基本的工作,就是收集士大夫的意见,留心士庶舆论。所谓士大夫者,就是退休和候补的官员,往 往跟中央政府中人乃至皇帝有着千丝万缕的联系,多种渠道的联系,御史当然属于最通畅的一种意见反馈渠道,如果有御史出于各种原因,不将舆论反映的意见转达 上去,那么,别的御史则会做,而且这样做不算越权,一旦自己分管地方的事,让别人管了去,那么这对于御史来说,属于失职,乌纱帽要有危险。

监察人员,始终存在着被行政机构收买的危险,从而将监察,变成了分肥,也就是说,行政官员通过渡让一部分行政资源,把监督消解于无形。正因为有这样的危 险,凡是派往各地常驻的监察官,往往效用不佳。因为常驻所产生的时间和空间效果,往往会使监察和行政权力关系,发生变异。汉武帝时将各个郡国分成若干个 州,每州派刺史一名,就地监察,然而,时间一长,刺史就变成了凌驾于郡国之上的行政官员,所以东汉后期,刺史干脆演变成州牧,正式成为郡国之上的一级行政 主管官员,不仅丧失了监督地方的原意,反而强化了地方的分立倾向,直至演成诸侯割据的局面。

另一个不成功的案例是明朝的巡按制度。巡按属于中央派驻各省的监察官员,为了防止巡按与驻地官员勾结,规定每年轮换,但一年之期,已经足以令巡按跟驻地官 员达成分享权力的默契,因此,在事实上,各省的巡按虽然级别低(七品),但却跟二、三品的布政使和按察使一道被视为省级长官,地位高了,监督的作用却降了 很多,最后不得不取消。

明代的监察,在皇帝看来,只要身边的太监最为可靠,于是这些人就被派下去了。可是,最受皇帝信任的太监,虽说身体关键零件少了,但贪心一点都不少,只要被 派下去,就无师自通地把监督化为分肥的契机,打着皇帝的名义,为自己捞足了好处。明代宦官机构二十四监,权力最大的是司礼监,因为那里的太监可以替皇帝批 奏折,最实惠的却是御马监,御马监里的太监,官阶都跟当年的孙猴子差不多(估计当年吴承恩写这个情节,有讽刺太监之意),但权势可不小,不仅掌握着调兵遣 将的令牌兵符,而且可以向外派监军。军队多了监军,长官无所谓,但是小兵倒霉,因为又多了一个喝兵血的。时人写道:“监视之设,止多一扣饷之人。监视之欲 满,则督抚镇道皆有所恃矣。故边臣反乐于有监视,功易饰,败易掩也。上(指皇帝)性多疑,有监视,又有监视监视者,多一人有一人之费,穷边士卒,何不幸一 至于此。”(杨士聪《玉堂荟记》)

历史上,最差的权力制约方式,就是地方行政权的三分,事情发生在明代。明代继承了元朝的地方建制,行省制度,对于元朝蒙古帝国这种军事帝国来说,行省的划 分,还差强人意,但是对于以农耕人为主的明朝而言,行省实在是太大了。奇怪的是,明初的统治者在制度设计的时候,没有考虑恢复过去的州郡,而是维持行省, 然后在地方行政机构的设置上打主意。他们撤销了元代的行中书省,代之以行政权三分——分设布政使司,长官布政使,分管民政和财政,按察使司,长官按察使, 负责刑狱诉讼,设都指挥使司,长官都指挥使,负责一省驻军队管理训练,三个机构各自为政,互不统属。原本的打算是让它们互相监督,互相制约,相互牵制,避 免尾大不掉,地方专权。然而,三个机构互相牵制制约的目的倒是达到了,各个部门之间的权力都受到了压缩,谁也难以单独决定一件稍微大一点的事,但行政效 率,却低到了极点。古代的行政事务,往往是互相牵扯,难分彼此的,按察使负责地方的治安,手里却没有军队,必须借助都指挥使,治安事件的处理,又须跟布政 使管辖的地方官协调,如果需要动用钱粮,又需要布政使请示户部。而中央六部,各有各地“条”,对下面都是条条管理,各管各的业务,每个中央部门都得跟三司 打交道,彼此交叉,不胜其烦。一个地方的行政,权力三分,结果是三分的权力,什么都做不了。最后,实在没有办法了,中央只能加派一个三司之上的总督或者巡 抚来,负责统一协调。

因此,中国古代政治的经验告诉我们,行政权力的制约和监督,比较有效的方式是之上而下的单独系统的监察,而监察权有效的行使,关键在于社会舆论的存在,监 察权变成分肥权,是监察机构最大的危险,要想防止这种现象的发生,监察人员的定期轮换是必要的,但最重要的是保证舆论的对行政权和监察权都有制约,用现代 社会的话来说,就是要有舆论的第四权。当然,如果所有的权力机构,包括监督权,都只对上负责,对最高位置的一个人负责,那么只要身处这个地位的人不想有所 作为,再沸腾的舆论是可以被无视的,那么监督依然可能归于无效。

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