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2020年7月，Facebook首席执行官马克·扎克伯格在国会山作证（图源：Graeme Jennings / Pool / Reuters）本文英文版将发表于2021年1—2月美国《外交事务》杂志。作者：弗朗西斯·福山，现任约翰霍普金斯大学、保罗·尼采高级国际问题研究院、舒华兹讲座、国际政治经济学教授；巴拉克·里奇曼，杜克大学法学院Katharine T. Bartlett法学教授和工商管理教授；阿希什·戈尔，斯坦福大学管理科学与工程教授。
以上三位都是斯坦福大学民主与互联网平台规模工作组的成员。
美国经济正在发生众多改变，其中最为显著的莫过于大型互联网平台的增长。在新冠疫情大流行期间，随着人们的日常生活更多转移到线上，亚马逊（Amazon）、苹果（Apple）、脸书（Facebook）、谷歌（Google）和推特（Twitter）这些在新冠疫情大流行前就已经很强大的互联网平台变得更加强大了。尽管它们的技术为人们带来了便利，但这类带有主导性的企业的出现也敲响了警钟，其巨大的经济实力和对政治沟通的强大控制力值得我们注意。目前这些大型互联网平台主导着信息的传播和政治动员的协调，这对现行运转良好的民主国家构成了独特的威胁。欧盟试图对这些大型互联网平台实施反垄断法，美国此前对此的回应较为温和，但这种局面似乎正在发生改变。例如过去两年里，美国联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）和由州总检察长组成的联盟一起，对这些平台滥用垄断权力的可能性展开了调查。此外，2019年10月，美国司法部（Justice Department）对谷歌提起了反垄断诉讼。至此，大型互联网公司的批评者既包括害怕受到国内外极端分子操纵的民主党人，也包括认为这些大型平台对保守派有偏见的共和党人。与此同时，一场由一群有影响力的法律学者领导的，旨在寻求重新解释反垄断法，以对抗这些平台主导地位的知识分子运动正在日益壮大。尽管大型互联网公司对民主构成威胁这一论点正逐渐成为共识，但对于如何应对这种威胁却并未达成一致。一些人认为政府需要拆分脸书和谷歌；另一些人呼吁制定更加严格的法规以限制这些公司对数据的利用。由于没有明确的行动目标，许多批评人士只好持续向平台施加压力，要求其进行自我监管，鼓励它们删除危险内容，并更好地管理网站素材。但遗憾的是，很少有人意识到，这些平台造成的政治危害比经济危害更加严重。而且，取消平台作为信息传递者的角色是应对威胁切实可行的方法，意识到这一点的人也很少，这需要引入一组具有竞争力的新的"中间件"公司，让用户能够选择显示信息的方式。这种应对方法可能比不切实际地试图拆分这些公司更有效，但考虑到这一方法的人更是寥寥无几。
大型互联网平台的力量当代美国反垄断法起源于20世纪70年代，此后自由市场经济学家和法律学者日益增多。罗伯特·博克（Robert Bork），20世纪70年代中期担任副总检察长，是一位杰出的学者，他主张反托拉斯法应该有且只有一个目标：消费者福利最大化。他认为，一些公司发展得如此庞大是因为，它们比竞争对手更有效率，因此任何拆分这些公司的企图都只不过是想对它们的成功进行惩罚罢了。学界对这一阵营关于经济调控的观点持怀疑态度。芝加哥学派认为，如果反托拉斯法的预设目标为经济福利最大化，那么它应该受到高度制约。但无论以何种标准衡量，这一思想流派都取得了惊人的成功，它影响了几代法官和律师，并逐渐主导着最高法院。例如里根政府的司法部采纳并编纂了芝加哥学派的许多信条，至此之后，美国的反垄断政策在很大程度上确立了一种宽松的做法。在芝加哥学派占据主导地位几十年后，经济学家们有大量的机会可以充分评估这种做法的影响。他们发现美国经济稳步增长，但其增长越来越集中于航空公司、制药公司、医院、媒体机构、科技公司。而消费者却深受影响，为这些公司的增长买单。许多人，例如纽约大学教授托马斯•菲利蓬（Thomas Philippon），明确地认为美国的物价高于欧洲与美国反垄断执法力度不足有关。现在，越来越多的"后芝加哥学派"认为，即便反托拉斯法得到更好的执行，也并不能阻止垄断的兴起与巩固。芝加哥学派在反托拉斯法上的观点也催生了另一学派"新布兰代斯学派"。这群法律学者认为，美国早期的联邦反托拉斯法《谢尔曼法》（Sherman Act）不仅是为了保护经济利益，也是为了保护政治利益，比如言论自由和经济平等。由于数字平台既掌握着经济力量，又控制着关键通信渠道，这些公司自然成为这一阵营的批判目标。
大型互联网公司对民主国家构成了独特的威胁
数字市场呈现出一些与传统市场不同的特征，这无疑是确定的。首先，这个领域的"货币"是数据。一旦亚马逊（Amazon）或谷歌等公司积累了数亿用户的数据，它就可以进入全新的市场，并击败缺乏类似技术的老牌公司。其次，所谓的网络效应使这些公司获益颇丰。网络覆盖面越广，它对用户就越有用，公司就越能在市场中占据更加主导性的地位，进而形成了一个积极的反馈循环。与传统公司不同，数字领域的公司不争夺市场份额，它们争夺的是市场本身。在此领域，先导者可以巩固自己的市场地位，阻止来自对手的进一步竞争。例如它们可以吞并潜在的竞争对手，就像Facebook收购Instagram（照片墙）和WhatsApp那样。但是，对于大型互联网公司是否降低了消费者福利这一问题，目前尚无定论。它们提供了大量的数字产品，例如搜索服务、电子邮件和社交网络账户，消费者似乎也非常重视这些数字产品，即使他们需要付出放弃自己的隐私和允许成为广告商瞄准对象的代价。此外，每一项关于这些平台滥用行为的指控都可以被辩解为经济高效。例如，亚马逊（Amazon）关闭了线下门店，从主要街道撤离也脱离大型零售商，但与此同时，许多消费者认为该公司提供的服务是非常重要的（想象一下，如果疫情期间人们只能依赖线下零售，那会是什么样的场景）。至于有人指控称，如果亚马逊公司持续保持独立，它将可能成为下一个苹果或谷歌，或者它也可能会因为没有新东家注入资金和专业管理知识而失败。Instagram保持独立并成为Facebook的可行替代品，那么消费者的境况可能会更好，但如果Instagram完全失败，用户的境况可能会更加糟糕。为何要控制大型互联网公司，其经济理由是复杂多样的。但其实有一个政治理由更有说服力，那便是互联网平台造成的政治危害远比其造成的经济危害更令人担忧。威胁民主而非扭曲市场才是它们真正的危险之处。
自2016年以来，美国人已经意识到大型互联网公司塑造信息的力量。这些平台让骗子得以兜售假新闻，让极端分子得以宣扬阴谋论。由于他们算法的工作方式，用户接收到的信息只能证实他们先前既存的信念，因而创造了"过滤气泡"。在这样的环境中，它们可以放大或掩盖某些特定的声音，进而影响民主政治辩论。这一影响令人不安，最令人担心的是，这些平台积聚了如此多的权力，以至于它们可能有意或无意地左右选举。批评人士要求这些平台为自己播放的内容承担更多的责任，以对大家的担忧作出回应。他们呼吁推特压制或核查特朗普总统带有误导性的推文。他们痛斥Facebook不对政治内容进行调解的声明。许多批评者都希望互联网平台像媒体公司一样运作，管理其政治内容，并追究公职人员的责任。但是对大型网络平台施压以驱使其执行上述功能，并希望它们以公众利益为出发点去行动并不是一个长久之计。因为这种方法回避了其潜在权力的问题，而任何真正的解决方案都必须限制这种潜在权力。现今，抱怨互联网平台抱有政治偏见的主要是保守派。他们认为，受商业利益的驱使，Facebook的扎克伯格、谷歌的桑达尔·皮查伊和Twitter的杰克·多尔西等人大都倾向于社会改革。
互联网平台的真正危险：威胁民主而非扭曲市场假设其中一个大型网络平台被一个保守派的亿万富翁接管（当然从长远来看，这种假设可能站不住脚）。鲁珀特•默多克（Rupert Murdoch）对福克斯新闻（Fox News）和《华尔街日报》（The Wall Street Journal）的控制已经给他带来了深远的政治影响力。这种控制的影响是显而易见的，例如当你在读《华尔街日报》的一篇社论或观看福克斯新闻时，你就感受到了控制的不可回避性。但如果默多克控制Facebook或谷歌，他可以巧妙地改变排列顺序或搜索算法，进而影响用户看到的页面和阅读的内容，并在用户不知情或不同意的情况下影响其政治观点。这些大型平台的主导地位使人们难以逃脱它们的影响力。如果你是自由派，你可以选择看MSNBC而不是福克斯；而在默多克控制的Facebook下，你可能无法自由地与朋友分享新闻故事或协调政治活动。 此外还要考虑到这些平台，尤其是亚马逊、Facebook和谷歌拥有以前垄断者从未拥有过的个人生活信息。它们知道用户的朋友和家人是谁，知道其收入和财产，以及他们生活中许多最亲密的细节。如果一个平台的执行人员在腐败意图的驱使下利用令人难堪的信息来压迫公共官员采取行动呢？或者想象一下这样的场景，平台滥用私人信息以获取与政府权力的联系，比如Facebook与政治化的司法部门相合作。数字平台聚集的经济和政治权力就像一把放在桌上有子弹的武器。就目前而言，坐在桌子另一边的人很可能不会拿起枪并且扣动扳机。然而，美国民主面临的问题是，那里随时可能会有别有用心的人过来把枪拿走，因此把枪留在桌上是否安全？没有一个自由民主国家会满足于将集中的政治权力托付给基于善意假设的个人。
制约大型互联网平台的方法
制约大型互联网平台权力最显著的方法是政府监管。这是欧洲所遵循的方法，例如德国通过了一项法律将传播假新闻定为犯罪。在一些社会共识度较高的民主国家，政府监管仍是可能的，但在美国这样一个两极分化的国家，监管却不太可能奏效。在广播电视的鼎盛时期，联邦通信委员会通过了公平原则，要求网络在政治问题上保持"平衡"报道。共和党人声称这些网络并不公平，它们对保守派有偏见，在他们无情的攻击下，联邦通信委员会于1987年废除了这一公平原则。因此今天，对类似是否屏蔽总统的某条推文的情况，无论监管机构作何决定，都会引起很大争议。另一种抑制互联网平台垄断力量的方法是加大市场竞争。如果有多种网络平台，就不会出现今天Facebook和谷歌那样占据统治地位的互联网平台。但问题是，美国和欧盟都不太可能像拆分标准石油和美国电话电报公司（AT&T）那样拆分Facebook或谷歌。当然现今的互联网公司会强烈抵制这种潜在的抑制企图，即使最终它们会失败。此外拆分这些大型网络平台的过程也需要数年（如果不是几十年的话）才能完成。或许更重要的是，尚不清楚拆分这些大型平台例如Facebook是否能解决根本问题。但这对于拆分后的Facebook子公司来说，是一个迅速成长、取代母公司非常好的机会。甚至在上世纪80年代，美国电话电报公司在被拆分后也重新夺回了主导地位。社交媒体的快速可扩展性将使这一切发生得更加快速。鉴于拆分公司前景黯淡，许多观察人士已转向"数据便携性"，以在平台市场引入竞争。政府可能会强制要求用户将他们交出的数据从一个平台转移到另一个平台。2018年生效的约束力较强的欧盟隐私法《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，简称GDPR）就采用了这一方法，要求制定一项旨在保护隐私的法律。然而，数据可移植性面临许多障碍，其中最主要的是移动多种数据的困难。虽然传输一些基本数据（如姓名、地址、信用卡信息和电子邮件地址）很容易，但是传输用户的所有元数据例如用户的喜欢、点击、订单、搜索等要困难得多。然而正是这些类型的数据在定向广告投放中具有价值。这些信息不仅所有权不明确；其本身也是成分混杂和属于特定平台的。例如，用户在谷歌上的搜索记录到底如何被转移到一个类似Facebook的新平台上？另一种制约平台权力的方法依赖于隐私法。在这种方法下，监管机构将限制大型互联网公司利用在某一行业产生的消费者数据来改善其在另一个行业地位的程度，从而既保护隐私又保持竞争力。例如，GDPR要求消费者数据只能在被许可的情况下才能使用。网络平台拥有的数据越多，就越容易产生更大收益，甚至更多数据，这是平台力量最强大的来源之一，因此这些规则旨在遏制其力量来源。但是，依靠隐私法来阻止大型平台进入新市场这一方法本身也有问题。就像数据可移植性一样，欧盟隐私法之类的规则是否只适用于消费者自愿提供给平台的数据，还是也适用于元数据，这一点尚不清楚。而且，即使这一方法成功了，隐私保护措施也可能只会减少新闻的个性化程度，而没有减少平台编辑信息的权力集中度。更广泛地说，这样的法律也仅是扬汤止沸。这些互联网巨头已经积累了大量的客户数据。正如美国司法部最新提起的诉讼所表明的那样，谷歌的商业模式依赖于收集其不同产品，例如谷歌邮箱、谷歌浏览器、谷歌地图和其搜索引擎产生的数据，这些数据结合起来可以揭示每位用户前所未有的信息。例如，Facebook收集了大量用户数据，据称一部分数据是在用户浏览其他网站时获得的。如果隐私法阻止新的竞争对手积累和使用类似的数据集，他们也将面临失去先行锁定用户群体优势的风险。
解决方案
如果监管、拆分、数据可携性和隐私法都有其局限性，那么还能做些什么来制约平台的集中力量呢?其实中间件是最有希望的解决方案之一，但很少有人注意到。中间件（middleware）通常被定义为运行在现有平台之上的软件，可以修改底层数据的表现形式。当前技术平台的服务中，用户可以选择通过中间件的添加来管理和过滤某些信息。中间件服务决定了用户所看到的政治内容的重要性和真实性，用户做出选择后，平台将使用这些决定来管理这些用户所看到的内容。换句话说，充满竞争力的拥有透明算法的新公司将会介入并接管编辑门户。中间件产品可以通过各种方法提供。一种卓有成效的方法是让用户通过技术平台（如Apple或Twitter）访问中间件。以用户新闻源上的文章或政治人物发布的热门推文为例，在Apple或Twitter的后台，中间件服务可以添加诸如"谬误"、"未经证实"和"空穴来风"之类的标签。当用户登录苹果和推特时，他们会在新闻文章和推特上看到这些标签。一个更具干涉性的中间件也可以影响特定信息的排名，如亚马逊产品列表、Facebook的广告、谷歌搜索结果，或YouTube视频推荐。比如，消费者可以选择让中间件供应商调整他们的亚马逊搜索结果，优先考虑国产产品、环保产品或低价产品等。中间件甚至可以阻止用户查看某些内容，或阻止特定的信息源或制造商。每个中间件供应商的产品和技术特性都必须是透明的，这样用户就可以做出明智的选择。中间件的提供者既包括对信息流进行改进的公司，也包括旨在提升公民价值的非营利组织。新闻学院可能会提供有利于高层报道和压制未经证实的报道的中间件，学校董事会可能会提供优先考虑当地问题的中间件。通过调解用户和平台之间的关系，中间件既可以满足个人消费者的偏好，同时又对主导玩家的单边行动产生了显著的阻力。此外还有许多细节需要制定。第一个问题是，转移多少管理权力给新公司。在一种极端情况下，中间件提供者可以将底层平台提供的信息完全转换给用户，而平台的作用仅仅是充当一个中立的传送道。在这种模式下，中间件将单独决定亚马逊或谷歌搜索的实质和优先级，而这些平台只提供访问其服务器的权限。在另一个极端，平台可以完全按自己的算法继续管理和排序内容，中间件将只作为过滤器进行补充。例如，在这种模式下，Facebook或Twitter的界面将基本上保持不变。中间件只检查或标记内容，而不会分配内容的重要性或提供更精细的建议。限制平台权利最好的方法也许介于两者之间。将过多的权力交给中间件公司可能意味着底层技术平台将失去与消费者的直接联系。随着其商业模式遭到破坏，互联网公司将进行反击。另一方面，对中间件公司控制太少也无法抑制平台管理和传播内容的能力。但无论干预程度如何，政府干预都是必要的。国会可能不得不通过一项法律，要求平台使用开放和统一的应用程序编程接口，这将允许中间件公司与不同的技术平台无缝合作。国会也必须谨慎地规范中间件提供商本身，以使他们达到明确设定的可靠性、透明度和一致性的最低标准。第二个问题涉及找到一种商业模式，其能激励具有竞争力的新公司涌现出来。最合理的方法是让主导平台和中间件的第三方供应商达成收入分成协议。当有人进行谷歌搜索或访问Facebook页面时，来自访问的广告收入将由平台和中间件提供商共享。这些协议很可能必须由政府监督，因为即使主流平台渴望政府更多分担过滤信息的职责，它们也会拒绝分享广告收入。另一个需要解决的细节问题是某种能将鼓励中间件产品的多样性涌现出来的技术框架。该框架必须足够简单以吸引尽可能多的参与者，但每个平台都有自己的特殊架构，因此其也必须足够复杂以适应大型平台。此外，它还必须允许如YouTube视频和私人发布的公开推文和例如WhatsApp消息和Facebook帖子等私人内容。怀疑论者可能会争辩说，中间件方法会使互联网碎片化并强化过滤气泡。尽管大学可能要求他们的学生使用中间件产品，以引导他们找到可靠的信息来源，但阴谋集团可能会截然相反。量身定制的算法可能只会进一步分裂美国的政治体系，鼓励人们寻找与自己观点一致的声音、证实自己信仰的消息来源，以及放大他们恐惧的政治领袖。也许这些问题中的某一些可以通过要求中间件满足最低标准的法规来解决。但同时也要注意，某种分裂可能已经发生，而且很可能在技术层面上无法防止它在未来发生。更重要的是，当极端组织从互联网的边缘进入主流时，他们首先危害民主。当他们的声音被媒体拾取或被平台放大时，危害民主的情况就会发生。与8chan不同的是，一个占主导地位的平台可以在违背这些人的意愿或在他们不知情的情况下影响大量人群。更广泛地说，即使中间件鼓励分裂，但这种危险与平台集中力量所带来的危险相比也微不足道。对民主而言，最大的持续性威胁不是意见分裂，而是巨型互联网公司掌握的不负责任的权力。公众应该对占主导地位的互联网平台的增长和日益积聚的力量感到警惕，因此决策者有充分的理由借助反垄断法，将其作为一种补救措施。但这只是针对私人经济和政治权力集中问题的几种可能对策之一。现在，美国和欧洲的政府都在对大型互联网平台发起反垄断行动，这类行为可能会在未来几年引发诉讼。但这种方式不一定是应对对民主构成严重政治威胁的最佳方式。第一修正案设想了一个思维市场，在那里，保护公共话语的方式是竞争而非监管。然而，在一个大型平台放大、压制和瞄准政治信息的世界里，这个思维市场崩塌了。中间件可以解决这个问题。它可以将这种权力从技术平台上移除，并将其交给一批新的竞争性公司，而不是一个单一的政府监管机构，这些新公司将允许用户定制他们的在线体验。这种方法不会阻止仇恨言论或阴谋论的传播，但会以一种更符合宪法第一修正案初衷的方式限制它们的传播范围。如今，这些平台提供的内容是由人工智能程序生成的模糊算法决定的。但如果有了中间件，平台用户将获得控制权，进而看到由他们自身而不是某些看不见的人工智能程序所决定的内容。
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