◎譚慎格（John J. Tkacik）自由時報-星期専論 20230507
二○二三年在美國舊金山舉行的亞太經濟合作（APEC）論壇「領袖會議」（Leaders Meeting），將是一個特別的挑戰，因為美國總統拜登必須接待中國「國家主席」習近平和俄羅斯總統普廷。當然，普廷不會出席。他很忙，而且，嗯，他還是個戰犯。今年三月，國際刑事法院（ICC）以「非法驅逐人口（兒童）和非法將人口（兒童）從烏克蘭佔領區轉移到俄羅斯聯邦的戰爭罪行」起訴他。美國國務院「正在記錄和評估這些戰爭罪行」。而普廷「無上限」、「永遠最好的朋友」習主席，也不會是拜登熱烈歡迎的嘉賓。
因此，二○二三年將考驗美國國務院那些辛勞從公的外交官們，是不是有足夠的想像力和創造力，因為他們負責籌劃今年亞太經合會一整年的一百多場活動（工作會談、部長級會議、政策研討會等）。一如既往，亞太經合會年度行事曆上最大的活動，還是「領袖會議」。
「有意義參與」定義：獨立於北京之外
同時，美國國會和拜登總統已經通過了範圍廣泛的跨黨派法律，要求：一、美國政策支持台灣「有意義參與」國際組織；二、台灣成為「不需要國家地位」的組織的正式成員。亞太經合會便是後者之一（還有亞洲開發銀行和世界貿易組織）。
四十四年前，美國對台政策的奠基文本—一九七九年的「台灣關係法」明確規定，該法任何條款都不能被「解釋為」將台灣排除於任何國際組織的會籍之外。最近的發展則是，過去四年來的每一份美國「國防授權法案」（NDAA）都宣稱，「美國的政策是支持台灣有意義參與聯合國」及其附屬機構。
你問什麼是「有意義參與」？根據美聯社記者李伊（Matt Lee，國務院記者團的大老）的說法，國務院默認「有意義參與」的定義，就是「獨立於北京之外」的參與。
在這些「國防授權法案」中，美國國會要求國務院提供「對所有國際組織進行系統性分析，（並）在可行的情況下，確認最有利於促進台灣參與的國際組織…包括評估台灣的參與是否在這些組織內部受到任何侵害。」
好吧。那就讓我們來翻翻舊帳。二○二三年是台灣在「參與」APEC的過程中，連續第卅年在年度「領袖會議」上「受到侵害」。如果國務院不得不在二○二三年報告說，美國自己也是參與排擠台灣的共犯，那可就說不過去了。
讓我解釋一下為什麼會這樣。
時間往回推到一九八九年，亞太地區最大的兩個經濟體—中國和台灣—因為當時北京天安門廣場才剛發生血腥的不幸事件，而被排除在APEC創始會員名單之外。最初的十二個APEC「經濟體」認為，如果中國未被邀請加入，邀請台灣入會可能會讓天安門事件的凶手變得更為凶殘。
91年部長級會議 中港台代表並排就座
事實上，APEC創始會員又花了一年時間，在沒有引起騷動的情況下，才說服中國和台灣同時加入。
一九九一年十一月十四日，APEC部長級會議在南韓首爾召開，當時中國和台灣的正式邀請函，直到十一月三日才發出。然而，中國和台灣最終還是在「平等尊重」的基礎上，受邀參加首爾的APEC論壇。紐約時報當時是這麼說的：「在上週的會議中，中國、香港和台灣代表並排就座，這是一種難得的務實主義壓倒意識形態的表現。」
他們當然並排坐著了！為什麼不呢？一九八九年成立的「亞太經濟合作原則」規定「平等尊重所有參與方的意見」，並堅持「亞太經濟體之間的合作，應建立在非正式協商交換意見的基礎之上」。
而且，在一九九一年，台灣代表團充分利用了在這個新成立俱樂部的會員資格。十一月十二日週二，也就是會議開幕前幾天，台灣經濟部長蕭萬長安排與澳洲、馬來西亞、紐西蘭、加拿大、墨西哥、智利和南韓的內閣部長，以及美國貿易代表舉行雙邊會談。蕭萬長在首爾對台灣記者說，APEC論壇「是中華民國努力重返國際社會的一個好的開始」。在十一月十四日週四的午餐會上，蕭萬長遇見中國外交部長錢其琛和對外經濟貿易部長李嵐清兩位中方官員。他「和他們打招呼並握手，但沒有談論實質性問題。」在隨後的記者會上，中國外長錢其琛被問到中國是否歡迎台灣加入其他國際組織時，他的回答是：「每個國際組織都有自己的章程，亞太經合會的章程未必適用於其他組織」。
無論如何，在剛成立的頭幾年，APEC論壇僅限於經濟和貿易議題。成立APEC的目的，是為亞太地區各國提供一個「安全空間」（safe space），在一個非正式的場合中討論工作，或許能夠促進更廣泛的政府間區域經濟合作協定。因此，非政治性的「亞太經濟合作」贏得「一個完美的聊天藉口」的綽號。
93年峰會 北京成功阻止台灣總統參與
然而，到了一九九三年，情況出現意想不到的轉折。美國自願擔任APEC活動的主辦國，並計畫為所有APEC領袖舉行首次「領袖高峰會」。七月七日，美國總統柯林頓在東京首次公開提議，召開APEC會員經濟體的領袖高峰會。
當時柯林頓說：「今年秋天，我們將在西雅圖舉辦APEC部長級會議」，他將親自主持這次會議，「以表明美國對亞太地區事務的參與。但我希望我們能夠更進一步。我目前正在與APEC領袖就一項提案進行磋商，希望他們和我一起在西雅圖舉行一場非正式領袖會議，討論我們可以做些什麼，來繼續消除分化我們的障礙，為我們所有的人民創造更多的機會。」柯林頓還加強語氣說道：「菲律賓、台灣、南韓和其他國家的經驗證明，邁向更開放的經濟，也會滿足人們對民主、自由和更開放的政治體制的渴望。」這顯然是對台灣總統李登輝的邀請，李總統也立刻予以正面回應。不過，「民主」、「自由」和「開放的政治體制」等字眼，卻觸動了中國新任國家主席江澤民的敏感神經。
柯林頓政府的國務院（我在那裡工作了兩年）似乎沒有想清楚，接下來的兩到三步該怎麼走。隔天，中國聲稱江澤民不會參加柯林頓總統的西雅圖「領袖會議」，因為台灣不是「主權國家」，「無權出席」。北京的迅速回應讓台北的外交部猝不及防，於七月九日向亞太經合會和美國提出抗議，重申「中華民國為一主權國家乃不爭的事實」。當江主席拒絕柯林頓的邀請時，唉，這位美國總統居然就怯懦地取消了對李總統的邀請。尤其令人尷尬的是，就在兩個月前，柯林頓總統還曾威脅道，除非中國改善其人權狀況，否則美國將在一年內終止與中國的「最惠國」貿易關係。
就這樣，北京成功阻止台灣總統有意義參與西雅圖峰會。美國這麼做，實際上是將台灣選擇未來由誰代表出席所有APEC「領袖峰會」的否決權，讓給了北京。不過，台灣也沒有乖乖挨打：一九九三年西雅圖APEC峰會更令人難忘的是，台灣提出「階段性的兩個中國政策」，但這又是另外一個故事了。
讓我們快轉回到二○二三年。美國今年是一九八九年以來第三次主辦APEC論壇活動；它將再次面臨將台灣與中國一起納入各種閉門會議的棘手任務。
邀台灣「領袖」與會 是禮貌更是法律
根據美國極為重要的「二○二三財政年度國防授權法案」中有關「台灣有意義參與國際組織」的幾項立法授權，拜登政府有義務確保台灣參與二○二三年APEC活動，將比以往的APEC更「有意義」。事實上，拜登總統勢必會發現，阻止莫斯科的普廷（或許還有習主席）參加二○二三年APEC領袖峰會，是值得追求的目標。
由於APEC的創始原則規定「平等尊重所有參與方的意見」，並堅持「合作應建立在亞太經濟體之間非正式協商交換意見的基礎之上」，台灣在二○二三年的參與，不應該比APEC其他成員經濟體受到更多限制。而且，習近平先生也不應該享有否決權。
畢竟，對美國人來說，邀請一位「有意義的」台灣「領袖」參加APEC舊金山峰會不僅是禮貌，也是法律！
◎譚慎格（John J. Tkacik）
（作者譚慎格為美國退休外交官，曾分別在台北和北京任職，現任美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。國際新聞中心陳泓達譯）
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