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| 邝飙漫画 |
2013年03月13日
今年84岁的申纪兰已经是连续12届当选中国全国人大代表，被很多人戏称为中国人大制度历史上的"活化石"。这一现象在近几届人大会议均成为媒体或舆论消费的噱头。其实，申纪兰之所以能作为人大"活化石"，并非她自己造神的结果，而是多种因素聚合而成。
申纪兰之被"聚焦"甚至被质疑，背后是对中国人大制度和人民代表选举制度的关注和质疑。 按照中国宪法和人民代表选举法的规定，人大代表之作为人民派往权力机关的使者，既要代表人民的利益和意志，又要将其履职行为置于人民的检视与监督之下。市场经济发展带来的利益取向凸显，资讯传播方式改变带来的信息涌流，民主参与意识发达带来对权力主体行为的关注，使得申氏本人的任职资格、任职期限、任职表现等均被纳入公众考量视野。这或许给申本人造成巨大的心理压力，但她作为一个"超级明星"式的人大代表，必须为中国民主发展承受这样的压力，并以宽容的态度去面对社会的种种质疑。
申个人作为人大代表的历程几乎表征了新中国人大的全部历史。按照宪法和代表法的制度设计，人大代表必须具有"先进性、代表性和广泛性"。申历史上多次获得劳模、先进分子等称号，先进性有证可凭。申是女性，曾是不识字的女性，还是不识字的农民女性，兼跨女性、基层农民几个界别，完美地满足了人大代表制度安排中的结构要求。至于申作为"代表中的代表"，有关部门更是能借其证明中国人大制度有巨大连续性、生命力，还能坐收人大代表永葆先进、永不褪色之功效。
中国人民代表大会制度与西方议会制度均可类称为一种民主代议制度。近代以降的民主代议制度，均对其成员的任期设置宪法、法律上的限制。其意旨在于：根据人民主权之原理，只要人民愿意选举或委派，则某人当可以连续无限期地担任人民的代表；代议机构自身是有任期，在对代议机构改选的同时，人民实际上是对代议士（议员或代表）重新行使了同意权；代议士的长期连任可以强化其代表人民的能力，并提升其代政议政的技能。但代议士的长期连任，可能造成代议机构老化、活力不足、阶层结构固化、代议士蜕变为权贵等诸多弊端，甚至带来权力腐败之危险。中国建国以后的多部宪法、代表法均未设置代表任期的限制，造成少数人过度垄断参政机会，甚至以此自私而肥，进行权钱交易。近年来人大代表渐趋明显的"老板化"、"干部化"现象也有悖于大众期待。申纪兰本人由基层农民官至正厅级，依然被视为农民代表，这使得其代表性饱受攻讦。因此，顺应社会情势的变迁，适时修改人大代表的任期制度，可减少人大权威性的过多流失。
申屡遭社会、媒介质疑的另外一面，乃其在人大履职多年的跟风式投票。即人们质疑她："反右"她赞成，"文革"她赞成，结束"文革"她也赞成……总之，她在任何历史时期都坚定地表现出政治正确。于是人们质疑她的判断力、代表力乃至个人品格。其实这也不难理解，申的文化素质不高，又在政治要求之下，她自然对执政党保有抽象而朴素的忠诚。文革期间，在集权高压政治体制下，身居总理高位的周恩来也不得不说违心话、做违心事，很多知识分子在那个年代也没有保持住气节。只能说，一切个人的不良都肇始于制度的不良。期望人大代表有符合大众期待的表现，则应从健全、完善人大制度开始。
深层次分析的话，"申纪兰现象"凸显了党意与民意的高度紧张，也表明人大制度在当下陷入某种困境。目前，中国五级人大代表共270多万人。除县、市级代表采行直接选举方式产生外，其他都由间接选举方式产生。人大代表所在人大的行政层级越高，其民主性越差。全国人大代表表面上由各省市、自治区人大或军队选举产生，但事实上从候选人提名到正式当选的整个选举过程均由执政党的组织部门或统战部门（主管民主党派、无党派界别的代表）掌控。代表的民族、性别、阶层、党派、职业背景等成为考量的几个主要因素，而代表的政治忠诚则是最为关键的考量因素。通常把上述因素化约为"先进性、代表性、广泛性"即所谓"三性"的代表选拔标准，而对代议民主所要求的代表素质（参政、议政能力）放在次要的层面。这样便形成代表的实际表现与社会期望之间巨大的反差。
如前所述，申氏不仅是文化程度极低的农民，而且是女性，更是劳模。她一个人可以满足代表安排的多个指标体系的需要。尤为重要的是，中国早年频繁的政治动荡并未波及到申本人，相反她却能躲过一次又一次的政治运动连任全国人大代表。以致到了后来，她作为中国人大制度的见证人更具有独特的代表性。执政党已把她作为一个普通民众能够当家作主的符号，用以表征人大制度本身的民主性。
进一步分析，中国的人大会议分为全体会议、主席团会议、代表团会议、小组会议几个层次，这是一个高度行政化的会议结构。主席团会议主导了整个人代会的议程。全体会议主要用于听取报告和表决各种事项。代表团会议、小组会议主要用于审议、讨论。由于人大代表党政干部所占比例高达50%以上，官方公布的34%的比例其实是没有计算事业、企业单位中那些实际具有干部身份的人。除解放军代表团单独组成，其余代表团主要按照行政区划组成，代表团的负责人都是当地党政机构的主要领导。小组会议的召集人一般也是具有重要党政职务的官员。在这样一个会议结构下，代表想自由发声，不仅需要巨大勇气，而且还有可能遭遇政治风险。
一般情况下，由于全国人大代表团会议举行时会有党和国家领导到会聆听，会议发言顺序和发言内容通常由代表团负责人预先安排，率先发言者会定下表扬为主、建议为辅的发言基调。在此安排下，要求代表有勇于监督的惊艳表现未免是勉为其难。
中国宪法确立人大是国家的权力机关，但中国独特的政党体制，造成执政党事实上垄断了权力、话语和社会资源。执政党的决策与行为主导规控着整个国家机关乃至社会的行为。尽管中国社会不断吁请建立执政党与国家机构的良性互动模式，合理地划分政党与国家的权力边界，但由于政改的滞后不前，民主、法治多年来没有实质性推进。人大在制度安排的应然与人大具体运行的实然几乎渺不相及。宪法和组织法赋予人大的重大问题决定权、立法权、人事任免权、监督权。除了立法权尚有所作为外，其他三权作为甚少。近十年来，人大权威不仅没有提升，反倒有日趋式微之势。人大代表的表现则更是陷入一种形式化、剧场化的困境。
人大功能不彰不仅耗费巨大的制度成本，而且会造成执政党执政合法性资源的巨大流失。中国民主、法治的推进，如果不以"革命式突进"呈现，则应当着力人大制度的改革。这虽非本篇短文所能详细述及，但加强人大代表的竞争性选举、厘清执政党与人大的权力边界、推进人大代表的职业化、落实人大的制度权限、缩减人大的规模，显然是未来政改大可着力之处。
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