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张伟国 By Zhang Weiguo (非赢利同仁园地,无广告、无稿费,所转文稿如有版权要求请联系博主)
2024年5月5日星期日
顏純鈎:美國對華手下留情,中共對美軟土深掘
譚慎格 |「美利堅協和」:美國的印太安全「網格」與台灣
自由時報/ 星期專論 20240505
上個月,西太平洋地區的安全架構展現重新規劃的佈局。美國大幅強化與日本、菲律賓共和國(RP)、澳洲和英國等盟友的雙邊條約區域網絡。這種網絡在華盛頓被稱為「網格」(lattice)。然而,這種「網格」是由已有七十年歷史的安全條約編織而成,如今已不再有能力應對來自民族國家的「灰色地帶」(gray-zone)威脅,這些國家雖然是侵略者,但也是聯合國安全理事會的常任理事國。
相較之下,已四十五年的《台灣關係法》(TRA),就其文字表述而言,超越美國在一九五○年代簽訂的雙邊條約中「如鋼鐵般堅定」(ironclad)的傳統措辭,表達出一種範圍更廣泛、「堅若磐石」(rock solid)的全方位安全承諾。
安全「網格」 有別雙邊條約「軸輻」
讓我歸納一下美國當前的安全網絡,也就是現在華盛頓所謂的「網格」,以區別於舊式雙邊條約的「軸輻」(hub-and-spoke)體系。美國與日本、菲律賓、澳洲和南韓都簽訂了共同防禦條約,這些條約迄今都是透過華盛頓的中心「樞紐」(hub)分別管理。
過去十年來,美國的每個夥伴都面臨來自中國的安全挑戰。中國海警局(CCG)幾乎每隔兩週,就會在南中國海襲擊菲律賓海軍船隻。在「尖閣諸島」(釣魚台),日本調查船在四月廿五日至廿七日,連續三天遭到中國海警船騷擾。澳洲和大韓民國(ROK)也重新定位與美國的聯盟關係,以應對中國的威脅。馬尼拉和東京都一再要求華府保證,各自的雙邊條約涵蓋遭到北京挑戰的領土。
拜登政府—以及此前的每一屆政府—都提供了這類保證。
不過,這裡有一個問題。舊條約規定,締約國必須遭到「武裝攻擊」(armed attack),而且必須向聯合國安理會「報告」(report)這類侵略行為。
中國是安理會常任理事國之一,但它非法宣稱對一三○萬平方英里的整個南中國海擁有主權,其中包括廿五萬平方英里的菲律賓專屬經濟區(EEZ)。過去兩個月,中國海警船在南中國海的菲律賓水域三度使用高壓水砲,攻擊向駐守仁愛暗沙(Second Thomas Shoal,菲稱愛尤銀礁,中稱仁愛礁)的菲律賓海軍陸戰隊運補的小型貨船。
可是,這些衝突算是「武裝攻擊」嗎?
中國的每次襲擊都導致菲律賓海軍人員受傷。三月五日,在小型補給船「Unaizah May4」駕駛室的四名菲律賓海員可能會想,「如果這不是武裝攻擊,什麼才是武裝攻擊?」菲國武裝部隊西部軍區(WESCOM)司令卡羅斯(Alberto Carlos)中將,當時也在「Unaizah May4」補給船上擔任觀察員。他也在中國的水砲攻擊中被飛濺的玻璃割傷流血。他清楚地意識到,《菲美共同防禦條約》對於「武裝攻擊」的定義有待補強。
當時,菲律賓總統小馬可仕(Ferdinand Marcos Jr.)正準備與美國總統拜登在華盛頓會晤。他說,現在「既不是援引該條約的時機,也不是理由」,但他對此事件「極為擔憂」。菲律賓外交部長馬納羅(Enrique Manalo)四月十四日在華盛頓表示,「我們確實強調有必要繼續就《菲美共同防禦條約》進行進一步澄清性討論,因為我們認為這也將有助於遏制中國的進一步挑釁。」
從三月到四月,美國外交官都在籌備他們的中國戰略,他們決定代表盟友,以強勢姿態向北京交涉。如果北京企圖玩弄這種戰爭邊緣(brinkmanship)手段,華盛頓將需要一個可靠的安全「網格」來較量。
武裝攻擊與灰色戰術 僅一線之隔
到了四月底,美方已經組成一個「網格」,希望藉此說服北京克制。在美國國務卿布林肯四月廿四日至廿六日訪問中國,會晤中國「國家主席」習近平與涉外事務「一把手」、外交部長王毅之前,年度「肩並肩」(Balikatan)聯合演習也在廿二日登場,美國、菲律賓和日本部隊今年史無前例地在南中國海和巴士海峽進行聯合操練。「肩並肩二○二四」演習還包括澳洲和法國海軍進行「聯合航行」演練,擊沉一艘模擬的「敵艦」,即已經退役的補給船「卡里拉亞湖號」(BRP Lake Caliraya),這艘船恰好是菲律賓唯一一艘在中國建造的船隻。
不僅如此。等到國務卿布林肯抵達北京,美國陸軍已經在東亞地區部署四十年來首見的陸基中長程「戰斧」(Tomahawk)巡弋飛彈,能夠攻擊中國南部的目標。在哪裡?在呂宋島!
還沒結束。美國總統拜登在白宮接待菲律賓總統小馬可仕,與日本首相岸田文雄,舉行史無前例的三國領袖高峰會。四月十一日,岸田首相在美國國會參眾兩院聯席會議上發表演說,強調「中國目前的對外立場和軍事行動,不僅對日本的和平與安全,而且對整個國際社會的和平與穩定,都構成前所未有的、最大的戰略挑戰。」岸田在暗指中國併吞台灣的意圖時警告說,「今天的烏克蘭,或許就是明日的東亞」,這句話贏得全場起立鼓掌。
因此,中國初露端倪的霸權,重新啟動了美國與西太平洋主要盟友—日本、菲律賓和澳洲—長期休眠的安全條約「網格」。就連英國也加入,提議邀請日本參與「澳英美三方安全夥伴關係」(AUKUS)的先進軍事科技合作。
不過,美國在西太平洋地區的安全條約「網格」,至少存在兩個問題。首先,這些條約是建立在締約國將遭到「武裝攻擊」的假設之上。正如馬尼拉和東京已經發現,「武裝攻擊」與中國「灰色地帶」戰術的門檻僅有一線之隔。中國海警利用高壓水砲、衝撞和成群的大批漁船來騷擾對手。
向UN安理會報告遭攻擊 毫無意義
第二,美國做為締約國的每一項共同防禦/安全條約,都規定這種「武裝攻擊」…「應立即報告聯合國安全理事會…此等措施應於安全理事會採取恢復並維持國際和平與安全之必要措施時予以終止。」
今天,向中國擔任常任理事國的聯合國安理會報告,根本是多此一舉,毫無意義。
現在我們來看《台灣關係法》。一九七九年,卡特政府在撤銷對台北的外交承認後,並未向台灣提供安全承諾,引發參議院不滿。愛達荷州民主黨參議員邱契(Frank Church)與紐約州共和黨參議員賈維茨(Jacob Javits),共同重新起草《台灣關係法》的安全條款。賈維茨說,新草案「在功能上相當於一項安全條約」。
結果,《中美共同防禦條約》規定軍事行動只能由「外來武裝攻擊」觸發的條款,在《台灣關係法》中被置換為「任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之舉—包括使用經濟抵制及禁運手段在內」即可觸發。
《中美共同防禦條約》關於「武裝攻擊」「應立即報告聯合國安全理事會」的條款,由於顯而易見的原因被剔除。相反地,《台灣關係法》言明:「指示總統應迅速通知國會」,不僅是面臨外來武裝攻擊,而且是在台灣「人民的安全或社會經濟制度遭受威脅」之際。
與《中美共同防禦條約》一樣,《台灣關係法》強調:「…總統和國會將依憲法程序,決定美國應付上述危險所應採取的適當行動。」
什麼是「適當行動」?《台灣關係法》闡明美國有義務「…維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動」,並且「提供防禦性武器給台灣人民」。
四月廿四日,拜登總統簽署一項包含台灣等國家金額達八十億美元的對台軍援計畫,這是一九七八年以來的首次。據報導,美國在台灣有大規模軍事存在,投入戰鬥通信、武器訓練和所有多邊任務熟悉功能,這些都是「肩並肩二○二四」等大型戰區級作戰演習的要件。
台灣關係法規定 提供新概念架構
北京的大戰略似乎是利用「灰色地帶」侵略,「逐一」恫嚇美國的盟友,因為它們各自的雙邊條約都是以「武裝攻擊」和聯合國評估為前提,而在中國對台灣採取行動之前,只要「任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段」對付台灣,即可啟動《台灣關係法》,並且避開聯合國。因此,《台灣關係法》的規定為美國與印太地區的夥伴共同管理多邊合作安全「網格」,提供了一個新的概念架構。
(作者譚慎格為美國退休外交官,曾分別在台北和北京任職,現任美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。國際新聞中心陳泓達譯)
2024年5月4日星期六
陶傑:美國式的政治癌症形成
沉雁:工程塌方的本质都是人性塌方
沉雁视界 白堤雁 2024-05-02 上海
韓國前總統文在寅會逃脫「青瓦臺詛咒」嗎?
韓國民主制度建設和制度化改革上遭遇的問題
韓國針對卸任總統的「政治追殺」不是什麽秘密。不少人一看到民主國家前總統(或者家屬)因牽連弊案被判入獄,就開香檳慶祝,以為這才是真民主。但真實情況遠比公衆看到的更爲複雜。
近三十年,韓國前總統接連牽涉弊案,由來已久的説法是「青瓦臺詛咒」。迄今爲止,韓國自立國以來,歷十三位正式總統,其中九人未順利完成任期或下臺後遭清算,另有兩任總統下臺後家屬也因牽涉弊案入獄,餘下只剩文在寅與現任總統尹錫悅前途未卜。根據「青瓦臺詛咒」這種説法,歷届入主青瓦臺的大韓民國總統皆不得善終。民間更是神乎其神地傳説稱,青瓦臺風水不好,是導致總統厄運纏身的最重要原因。
政治學家當然不相信這種説辭。不過韓國多任總統都有搬離青瓦臺的打算,即使總統們並不相信「青瓦臺詛咒」,但要搬離青瓦臺去別處辦公,給的理由也很牽强。這在一定程度上還是折射出韓國歷届領導人的焦慮心理。前總統文在寅當選時本來說要做第一個「光化門總統」的,但是一直沒能如願。直到2022年4月(下臺前一個月),文在寅才正式簽署文件批准遷移總統辦公室。
現任總統尹錫悅在2022年5月上任前堅決不肯入駐青瓦臺。尹錫悅上任前就已經將總統辦公室搬遷到位於首爾龍山區的國防部大樓,即使安保工作和裝修改造工程還沒完工,尹錫悅上任後寧願在其他辦公室將就一下,也堅決不肯在青瓦臺辦一天公。看起來韓國總統們甚至可能比民間更迷信「青瓦臺詛咒」。
這樣一來,文在寅沒做成第一個「光化門總統」,倒是成了最後一個「青瓦臺總統」。那麽,
文在寅會不會仍然無法擺脫「青瓦臺詛咒」呢?
韓國前總統們的「遭遇史」也透露出韓國立國以來的政治動蕩:其中一人被刺殺、一人自殺、一人被彈劾、四人因政變或社會運動下臺、四人被判刑。另外,由於政治動蕩,期間還出現了至少六任臨時代理總統。
這個長達數十年的政治動蕩,伴隨著韓國從威權主義走向民主化轉型的陣痛過程。所謂「青瓦臺詛咒」主要還是跟制度不穩定造成的動蕩有關。但有關韓國民主制度成長史的爭議很大。雖然我們大體確定韓國現在是個民主國家了,但是人們至今甚至無法就韓國民主制度到底是在進步、還是在退步達成一致意見。如果存在這樣的爭議性,可能表明韓國的民主制度至今還不成熟,至少還不穩定,並且不排除倒退的可能性。
韓國民主化進程通常劃分成多個複雜階段。大體來説,1987年是韓國民主化進程轉折性一年,到2002年韓國才基本上正式成爲民主國家。1 但是韓國在民主制度建設上還存在一些制度性風險。比如爲限制總統演變成獨裁者,《憲法》規定總統任期只限於一届。結果爲保障總統有效推進施政,就較大程度保留了專制總統的強權,但是通過任期限制來防止總統顛覆民主制度。2 於是就有了「皇權總統制」(imperial presidency)、「超級總統制」(hyper-presidentialism)或「皇權總統」(imperialistic presidents)這種説法。3 有韓國研究者指出,韓國總統制奠基於行政和司法相互依賴關係,而不是像西方國家常見那樣的制衡關係。國會在行使權力,彈劾國務會議官員的時候,這個權力通常不是有效行使的,或者説難以迫使總統對國會負責。而由總統行政權力推動的法案,在國會通過的概率較大,而且其通過率往往遠大於由國會議員提出的議案。這些情況都表明,國會對總統的制衡權力是很有限的(其實司法系統也如此)。於是韓國就出現了依靠社會運動來制衡總統權力、乃至扳倒總統的情況。4
韓國是一院制國家(國會不分議院),在總統權力足夠大的情況下,如果國會剛好也由總統所在的政黨掌握多數席位,而且總統總體支持率還長期保持在高位的情況下,總統要通過爭議性立法就不是不可能了。文在寅在任時期剛好完美滿足以上所有條件。於是總統就對韓國檢察廳系統發起了挑戰,推動了旨在限制檢察官權力。相關議案無疑爭議巨大,換成在美國還可能引爆議會混戰,乃至街頭騷亂。
文在寅於2022年5月下臺,但是搶在4月30日就在國會緊急通過了《檢察廳法》和《刑事訴訟法》修正案。5 這確實表明(對於一個民主國家來説)總統權力大到了令人咋舌的地步。但是文在寅爲什麽要對檢察廳系統下手呢?
韓國檢察廳系統確實存在一項制度性缺陷:權力過大,沒有制衡。除了掌管刑事調查和訴訟之外,還直接控制警察系統。2016年,檢察廳系統爆出一系列醜聞引起衆怒,公衆要求改革檢察廳系統的呼聲漸長。2019年,還出現過頗荒誕的一幕:負責廉政和反腐的「國民權益委員會」(ACRC)收到了近1400起針對檢察廳的檢舉投訴,但是由於「國民權益委員會」無權調查起訴(因爲只有檢察廳才有權力),其中絕大部分案子又轉呈給檢察廳。也就是説,控告檢察廳的案子落到了檢察廳手裡,這樣還怎麽保障檢察廳秉公執法?6 這裡的問題就出在檢察廳壟斷了調查權,除非由檢察官發佈搜查令或拘捕令,其他調查機構均無權搜查或拘捕。
反對派指責文在寅政府害怕下臺後跟其他前任政府一樣被追責。但是文在寅說,檢察廳在政治中立性、公平性和選擇性司法上存在缺陷,因此有必要將檢察官權力分割一部分出來。當時候任總統尹錫悅就是檢察總長,他也誓言否決抵制改革法案。7 但最終即將出任總統的尹錫悅恐怕並沒有真心實意要阻擊這些改革法案。因爲這些法案實際上對於離任總統有利:可以保障其不被政治清算。尹錫悅同樣需要這種保障。因爲檢察廳系統權力不受約束,就很難保障檢察系統政治中立。
文在寅政府的改革法案旨在將調查權和起訴權分離,將調查權授予警察部門,檢察廳則僅保留起訴權,這樣固然可以阻斷檢察機關因爲政治不中立被用作政治報復的可能性,但是也可能造成一系列新問題。將檢察權分裂一部分出去,固然削弱了檢察系統,但也只是一種風險分割的做法,並沒有效解決制衡檢察機關和警察機關的權力問題。理論上假如檢察機關跟警察機關都不政治中立,在政治清算上達成利益共識,清算還是可能會出現,只是分割權力無疑可能減少清算發生的機會。也就是説,有法律、無制度,仍然是政治風險。
這裡的「制度」實際上指控制政治鬥爭,使政治鬥爭正常化,減少發生政治清算和政治鬥爭擴大化的概率。政治鬥爭如果不能控制在合理範圍之內,無限制地挑起鬥爭循環,演變成政治追殺和政治報復,反而更接近專制獨裁體制。
韓國政治制度雖然是嫁接在民主政治之上,權力也大體出現了分立,但是制衡仍然有所疏失。就其總統權力過大、檢察系統(即使改革以後仍然)缺少權力制衡而言,看上去同樣很像一個威權體制,看起來像是早期階段「民主威權主義」或「威權主義民主」的殘留物。而其官僚系統至今也沒有效實施問責制度,因爲很大部分行政權力仍然被抓在總統手裡,其最重要工具就是政治控制和績效管理制度。但是政治控制和績效管理制度又出現了意想不到的狀況:因爲激烈黨爭,政治忠誠逐漸成爲最重要指標,而通過政治忠誠建立的聯盟就演變成了裙帶政治和朋黨政治,於是官僚系統的政治中立、職業化和責任關係都遭到削弱。8 這些情況在專制國家的威權體制下,一定嚴重助長腐敗風氣,但在韓國民主化的威權體制下,中下層腐敗風氣遭到成功遏止,但腐敗不斷上升到國家高層核心權力機關,以至於國家領導人接二連三牽連進政治弊案,甚至連檢察官也一樣因貪腐入刑。
中國的權力鬥爭,一鬥爭就見血。改革開放以後,中國因政治鬥爭失敗下臺的官員雖然較少被批鬥和迫害致死,但是再也無法東山再起,還而且還有很多官員因畏懼政治報復和政治迫害而自殺。種種跡象全部都指向制度化失敗造成政治鬥爭輕易就失控。官員在中國完全無法遭受政治鬥爭失敗的風險,就算不至人頭落地,也會生不如死,而且基本沒有東山再起的可能性。在成熟的民主制度下,鬥爭是公開合法的,一時失敗沒關係,將來還是有東山再起的機會。
比起制度化失敗轉向極權主義的中國,韓國顯然更像處在威權主義向成熟民主國家過渡階段上,而且是靠近民主那一端。如果總統接二連三牽扯進腐敗醜聞,真正應該追問的不止是涉嫌腐敗的總統及幕僚,還有總統的權力和其他權力機關的制度化問題。恰恰是因爲總統權力缺少限制,民主化的韓國才比其他東亞民主國家,更容易爆發大規模的、乃至全國性的示威活動和社會運動。這些示威活動,在一定程度上也在推動韓國民主化進程,甚至推動韓國在民主文化上向西方發達國家接軌,但是社會運動常態化的代價和政治成本是很高的,而且存在導致社會轉向激進化的風險。
如果說中國的權力鬥爭是要見血的,韓國的權力鬥爭至少是失衡的。總統任期短,導致總統權力過大,而總統權力過大又加劇高層腐敗,這無疑給政敵和檢察系統創造了天賜良機。缺少制衡的檢察系統往往是政治清算的直接發起人,但披著反腐敗的彩色外衣。假如韓國未來仍然逃不脫卸任總統接二連三入獄的惡性循環,未來新上任的總統爲保障自己下臺後不被清算,不見得主動避免腐敗,反而可能破壞權力平衡、乃至修改法律來保護自己。這種代價未免太大了。事實上,我們並不知道文在寅改革可能造成甚麼意想不到的後果。相比之下,增强國會問責總統和官僚系統權力,增加一個總統任期,未嘗不是低成本的改革策略。
John Nilsson-Wright. July 28, 2022. “Contested politics in South Korea.” Chatam House. Accessed on May 4, 2024. https://www.chathamhouse.org/2022/07/contested-politics-south-korea/2-south-koreas-democratic-evolution
Cho Youngho. 2023. “Citizens’ Support for Democracy.” In The Oxford Handbook of South Korean Politics. Eds. Han JeongHun, Ramon Pacheco Pardo, and Cho Youngho. p358-p374. Oxford: Oxford University Press, p371-p372.
Han Jeonghun. 2023. “Presidentialism with Parliamentary Characteristics.” In The Oxford Handbook of South Korean Politics. Eds. Han JeongHun, Ramon Pacheco Pardo, and Cho Youngho. p49-p67. Oxford: Oxford University Press, p49, p52.
ibid., p60-p61, p63.
The Korea Times. May 3, 2022. “Moon signs controversial prosecutorial reform bills into law.” Accessed on May 4, 2024. https://m.koreatimes.co.kr/pages/article.amp.asp?newsIdx=328468
Min Kyoung-sun. 2023. “Corruption.” In The Oxford Handbook of South Korean Politics. Eds. Han JeongHun, Ramon Pacheco Pardo, and Cho Youngho. p508-p525. Oxford: Oxford University Press, p528.
The Korea Times, May 3, 2022.
Kwon Huck-ju. 2023. “Political Control and Bureaucratic Autonomy.” In The Oxford Handbook of South Korean Politics. Eds. Han JeongHun, Ramon Pacheco Pardo, and Cho Youngho. p455-p470. Oxford: Oxford University Press, p467-p468.
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