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2017年3月12日星期日

肖雪慧:角色错位的人大代表

附言:这是15年前观二会之后写的。15年之后,当年文章所谈弊端,有所改善的少之又少,而代表角色错位这个根本问题上,总体说不是改善而是更趋严重;基本关系的倒置居然变成名正言顺了。这两天官方称,本届两会是为即将召开的十九大做准备,要求二会代委强化"四个意识"特别是核心意识、看齐意识……据说这是政治纪律。在这样的纪律之下,代表向谁负责?

肖雪慧2017年3月4日


一.  人大会议期间的几个镜头

对刚闭幕不久的两会,主流传媒发出颇多赞词。"人大代表参政意识增强了"大概要算出现频率最高的。但这是一个叫人哭笑不得的赞词。"增强了"意味着此前"弱"甚或"无"。如此,问题来了。在理论上,人大代表乃受全国人民之托参政议政并行使国家最高权力。参政意识弱或无的人怎么会坐到这位置上了呢?鉴于人们一向被告知,人大代表是选举产生的,那么隐在这个问题背后的还有更深层次的"公民选举权的真实性问题"。

撇开这至关紧要的问题不谈,仅就从新闻联播这样的权威性电视宣传栏目看到的代表讨论场面,即使"参政意识增强"这么滑稽的赞词,其真实性也大可怀疑,至少对相当数量的人大代表来说是这样。不信,且看今年会议期间新闻联播展示给公众的人大代表分组讨论场面。

场面一:一位来自新疆某大学的人大代表正在眉飞色舞地列举某地变化。为证明所言不虚,还播放了自己带来的录有此地新建高楼大厦的录象。

场面二:一拨代表围坐一圈,发言人的发言主旨是以一个"光亮工程"证明地方政府为民办好事。发言者很幽默,他说:"在这里谈恋爱的年轻人嫌光线太暗。后来搞了光亮工程,又嫌太亮。"话音一落,全场大笑。

场面三:一位从服饰看像是来自西南边陲农村的女代表正在发言,主题是赞扬国家采取措施使农民收入普遍提高了。

场面四:某省全体代表沉浸在头一天国家领导人"亲临"的喜悦之中。一位正发着言的,那神态、语调和发言内容,可谓是对"受宠若惊"一词最形象的诠释……

以上便是3月5日、3月6日新闻联播用相当长时间特意展示的人大分组会议场景。

看着这些场景,我很纳闷:难道这就是在参政议政,在"共商国是"?难道这竞相拣好听的说甚或受宠若惊的精神状态适合于参政议政?每年两会花费巨大,早就不是什么秘密。代表们花着纳税人的血汗钱来到北京,不反映民众的心声,不触及长期困扰着人们的若干重大而迫切的社会问题,却到会上唱颂歌、表心情来了。颂歌唱得各有千秋。有的有备而来,连录象都事先准备好了;有的以"侃大山"的方式迂回表扬"政绩工程";有的干脆信口雌黄,竟然说出"农民普遍增收"的混话……。表扬"政绩工程"的似乎既不了解近年来全国遍地开花的此类工程已经到处演变成大规模浪费社会公共资源、挥霍纳税人血汗钱的灾难,更不懂得政府理当提供公共服务,如果真搞了什么于民有利的建设,那也是靠纳税人钱支撑着的政府的应尽职责。拿农民的收入作表扬素材则很有些哪壶不开拧哪壶:广大农民赋税沉重、生活艰辛、地位低下,不仅承受着不合理的高税收和无底洞般的掠夺性收费,而且高耸的城乡壁垒既把广大农民隔离于任何社会福利之外,又生出占人口绝大多数的这部分国民之国民待遇的尖锐问题。无论是由此导致的农民生活水平的低下还是在社会上几近贱民的处境都早已使社会呈严重病态并酝酿着严重危机,其中尤以农民连"国民待遇"都尚待争取的处境更暴露出国家严重的违宪问题。如许现状,却偏偏有人大代表拿问题当政绩,千里迢迢来到这一年一度的会议上大加赞扬,这是何等的荒唐!即便所言不虚,但值得赞扬的,媒体早就赞扬过了;不值得赞扬的也赞扬过了——比如经常见诸报端和大小电视台新闻节目的党政官员"送温暖"。①人民犯得着付出高昂代价花许多血汗钱供人大代表们远道而来再添一曲颂歌吗?

另一些人大代表自溺于感激涕淋的精神状态则不由得令观者生出晃若隔世之感。与流露这种精神状态的电视画面相呼应的还有会议期间见诸报端的一则内容十分滑稽的报道,大意是河南省部分人大代表为平反一个由某县级公安局造成的冤案呼吁达六年,案子才得到纠正。为对纠正冤案表示赞赏,河南省的人大代表集体向公安部门官员赠送了"铁肩担道义"的牌匾。制造了冤案,让冤主无辜受了多年的罪,经人大代表数年呼吁才纠正,居然还可以得到"铁肩担道义"的表彰。人大代表这赠匾之举简直就是在鼓励多多制造冤案;这且不说,还暴露出人大代表自身根本性的角色错位:这哪里像在国家最高权力机关代表人民行使权力的人之应所为?角色的根本错位当然不止表现在荒唐的送匾之举上,那些来到这一年一度的会议上唱赞歌的又何尝不是这样?诚然,并非所有人大代表都发生荒唐的角色错位。但上述种种是电视新闻联播和其他形式的大众传媒作为对人大代表如何参政议政的正面宣传而展示给公众的,这就至少表明发生诸如此类角色错位的决不在少数;至于权威媒体对代表角色错位这一表明政治生活不正常不健康的现象作正面宣传,其间所传达的讯息也相当意味深长。②

二.通过比较寻求答案

尽管国内外常有人把我国各级人大与民主国家的议会相提并论,然而,若根据我国宪法上"国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督"之规定,它居于不受制约的国家权力金字塔顶端。如此全权和无制约的地位可不是那些实行三权分立的国家的议会所能比的。但若从实际运作的国家权力格局看,人大的弱势则早就是公开的秘密。"橡皮图章"的比拟便是对其实际地位和功能的形象说明。这里有着双重强烈反差:名义上的最高权力与实际上的陪衬地位之间形成强烈的反差;而这名义上拥有全权的机构实际上所能发挥的功能与一些国家中同行政部门和司法部门形成权力制约格局的议会所发挥的功能之间的反差更是强烈。前一反差往往通过大众传媒的习惯用语和人大代表的言行于下意识间表现出来。比如过去常见诸报端的说法:"人大代表认真学习领会政府工作报告","人大代表向各地群众传达××讲话、××精神"。一个"学习、领会、传达"一下子就使号称最高权力机构的人大的在行政权力面前的谦卑之态以及人大代表与其所代表的人民之间关系的倒置暴露无遗。即使后来"学习领会"改成了"审议","传达"改成了"汇报",但如果观念、心态依旧,改得了词也改不了行为方式。上面几幕不就是证明?至于后一反差,还无须用成熟的现代民主国家中的议会来印证,举两个时间久远一些的例子或许更说明问题。

一是罗马共和时期的元老院。元老院是古罗马政府机构历史最悠久的组成部分。就其作为议事机构而言,与我们现今的人大在性质上有相近之处从而在功能上应该有可比性。王政时期元老院议员主要任务是向国王提供咨询。但到共和时期,元老院通过一系列不成文规定对行政长官形成了有力制约,并对外交、立法、财政、宗教等事务都产生了至关重要的影响。威尔.杜兰在专论古罗马的《世界文明史》第三卷中高度赞扬这个时期的元老院能推行前进的政策,制定的法律能影响几代人以及几百年间的事。二是从中古时期到十七时期的英国议会。由上下两院组成的议会是英国最早的立法机构。尽管上下院的地位在历史上此消彼长地发生着变化,但它们一产生就共同担当起了英国宪政的监护人和英国人自由的保护者角色。在这个君主国,如果没有议会的同意,就没有一种法律能制定,也没有一种税收能征收。为此,十七世纪一位清教神学家曾骄傲地宣称:"我们的国王的主权受到了彻底的和根本的限制"。就对英国历史进程的影响看, 从封建时期开始,英国所有主要的政治变化便一直受议会行动的影响,特别是对于英国宪政秩序的最终形成起了决定性作用的十七世纪几大事件——议会与查理一世之间的战争以及查理的被处决,1688年不流血的"光荣革命"——无一不是议会在充当主角。这两个例子中,无论是罗马元老院还是英国议会,都绝对称不上"国家的最高权力机关",但却都有效制约了国家权力中最具扩张性的行政权力,并深刻影响了整个国家的历史。究其原因,除了至关重要的制度安排外,罗马元老院和英国议会成员的高素质和因对自己政治角色的准确定位而具备的良好精神状态也极为重要。威尔杜兰对罗马共和时期元老院议员作过如下评价:其服务于国家的理想、其政治手腕的智能与技巧都是世无匹敌的,由这样一批人组成的机构决不会制定不出"最佳法案"。对此,希腊伊庇鲁斯国王皮洛斯的首席顾问、哲学家基尼阿斯曾经印象深刻地见识过。他以特使身份来到罗马后,有机会对元老们以及元老院的辩论进行观察。基于认真的观察,他向国王提出报告说:这里并非贪污政客的聚会,不是平庸者的偶然会议,而是真正庄严具有政治家风度的"诸神集会"。

英国议会,上院议员由贵族出任,下院议员作为人民的代表经选举产生。从整体上说,英国贵族群体素质的优良是世所公认的,无论就对其国家承担的责任还是在政治斗争方面的经验而言,都是一流的。在历史上,这个群体为维护古老的自由传统与王权进行了长期斗争,在限制王权从而开辟英国宪政传统上起了关键作用。《大宪章》这一被英国人视为公民自由总宪章的历史性文献便产生于贵族与王权的斗争。下院作为选举产生的机构,议员们具有一种"自己是代表英格兰人民的"的强烈意识和相应的自我角色认定。这种意识和角色认定支配下的下院无论面对国王或贵族院都决无卑微之态,特别在下院影响迅速扩大的十七世纪,下院议员有了更自觉的政治担当。他们坚持对一切问题进行自由讨论的权利,包括尖锐批评国王的政策。产生于十七世纪的一系列重要文献,如《大抗议书》、《权利请愿书》这样的议会文件就是下院的杰作。它们对于保护人民的自由免受专断权力侵害以及对于发展宪政传统所起的作用是非凡的。

三.两点基本意见

在中国国情下,无论以罗马共和时期元老院"诸神聚会"的风采还是中古以来英国议会作为英国宪政监护人和人民自由保护者的自觉担当来要求人大代表,都是不切实际的;而如果要求人大机构与其名义上的全权地位相称,则是不合宜的,这是因为,任何权力都内在地具有扩张性和走向专断和腐败的倾向,即使真正受人民委派的权力也不例外。人大机构如果名至实归,上升到原先写在字面上的独尊地位,也决非好事,而且事实上不可能。然而,名实不符的状况表征着国家权力格局的混乱。要使国家的政治生活走上健康轨道,我国在政治体制方面面临着双重迫切任务:理顺权力格局,并使几大权力部门处于相互制约的关系中。其间一个重要问题是如何定位人大机构。而在这方面,其他国家的议会是可资借鉴的。

除此之外,人大代表如何产生,也是不可回避的。它既直接关涉人大代表能否恰当定位自己的政治角色,也直接地就是公民选举权真实与否的宪政问题。迄今为止,人大代表的产生还是一个极不透明的过程,市以上几级人大代表的产生尤其不透明。人们心知肚明的是,人大机构除了容纳了大量退居二线的党政官员,使之得以换一个地方继续掌权,来自基层的代表则根本未经选民推举、投票而是由党政权力部门按照一种没让民众了解的标准遴选的。如此,不光"选民"弄不清楚代表是怎么被"选"出来的,就是代表自己也弄不明白自己是怎么当上的。在这种状况下,发生前面提到的那些情况,实在是再自然不过;然而出现类似情况无论对于民众、对于代表还是对于整个国家都是一种悲哀,如果继续下去,更是莫大的悲哀。还公民以推举自己代表的真实权利,已经刻不容缓。

注释:

①所谓送温暖说穿了就是救济贫困,而救济贫困乃任何社会的政府无论是出于道义的或是功利性考虑都应履行的职能。然而一个语词转换术,应尽职责就变戏法般地成了官员给自己贴金的资源。如果考虑到"送温暖"所花的钱并非那些在电视里露脸的官员自掏腰包而是出自纳税人,这就无异于是既在拿别人的钱卖乖又在替自己做免费广告;如果再考虑到济困的"温暖"多半只会象征性地施与被选中充当"送温暖"一幕配角的极少一些人,"送温暖"就简直是对民众的欺骗和愚弄了。

②需要说明的是,透过广电、报刊等大众传媒看到的并非都是本文列举的那些情况,事实上也有不少代表的发言或提案触及到实质性问题甚至敏感问题,很好地履行了作为一个人民代表的职责。但罔顾职责的也决不在少数,而且由这部分人的表现所暴露的问题十分也值得深思。这也是本文把重点放在这上面的原因。


2002年4月8日

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