华盛顿特区
美国外交关系协会
2024年1月30日
沙利文先生：至少我曾敢于在布鲁金斯（Brookings）学会而不是在外交关系协会（Council on Foreign Relations）发表演讲。所以 ——（笑声）——
迈克（Mike），我想对你邀请我再次来到外交关系协会表示感谢；还要感谢苏珊（Susan）、库尔特（Kurt）、夏琳（Charlene）和史蒂夫（Steve）再次邀请我出席加州大学圣迭戈分校中国论坛（UCSD China Forum），我有幸从该论坛创立以来一直参与其中。我要说一月份圣迭戈（San Diego）[的天气]比华盛顿更加宜人，但这里也还差强人意。
我今天的目的不是要宣布一项新的中国战略，而是要更加直截了当地与大家分享在过去三年里我们在内部是如何努力实施我们的战略的，然后展望一下我们对2024年的预期。我在此虽然不会直接回答迈克提出的问题，但或许能够为大家在接下来的两天里应对这些非常困难的议题提供一些有用的信息。
我想先回顾一下之前的情况。
在进入拜登政府任职之前，我们很多现在在政府工作的人——包括我本人、库尔特和其他一些人，都在通过撰文及在这样的会议上重新审视我们长期以来对华政策所基于的种种预设。我们在进入政府任职后深入研究了最新的情报、专业知识和分析。
我们认定中华人民共和国是唯一一个既有改变国际秩序的意图又有经济、外交、军事和技术实力这样做的国家。我们看到中华人民共和国试图在高技术领域"赶上并超越"美国；它正在进行有史以来规模最大的和平时期的军备发展；它在国内进一步实行压制，并在国际上更加强势，包括在南中国海和东中国海以及台湾海峡。我们看到中华人民共和国正在试图使世界更加依赖中国，同时减少中国对世界的依赖。我们看到它正在采取行动，让国际体系迁就其国内体系及其惯用做法。
我们还看到极其明显的一点，即中华人民共和国认为美国已处于无可挽回的衰落之中——我们的工业基础已经被掏空，我们对盟友及合作伙伴的承诺已被削弱，美国曾艰难地应对一场世纪罕见的大规模疫情，北京方面有很多人公开宣称"东方正在崛起，而西方正在衰落"。
我们在就职时接手的是上一届政府遗留的做法，他们更新了对中国所构成的挑战的范围和性质的认识，却没有相应地制定应对这一挑战所需的战略和工具。这种做法有时更具对抗性而不是竞争性，并且往往低估了对长期实施有效的对华战略至关重要的盟友及合作伙伴的价值。
但我们不想回到早先与中华人民共和国的关系模式，那种模式基于对其发展轨道较为乐观的预设，而且有时将避免摩擦置于寻求美国国家利益之上。因此，我们制定了自己的方略，正如布林肯国务卿在两年前的一次演讲中所阐明的——投资、协同和竞争，以便增强我们的竞争地位，保障我们的利益和价值观，同时认真谨慎地管理这一至关重要的关系。
在过去三年里，我们一直在实施这一方略。我们在国内通过有关基础设施、芯片和科学以及清洁能源的历史性立法对美国实力的根基进行了影响深远的投资，与此同时应对中华人民共和国的非市场行为，并采取措施确保美国在技术和经济增长的源头领域处于领先地位。
我们相信我们的方略取得了成效。自2019年以来，对半导体和清洁能源生产的大规模投资增长了20倍。新制造业项目的基建支出已经翻了一番。展望未来10年，我们预计将有3.5万亿美元的新的公共和私人投资，这是我刚刚提到的历史性立法带来的投入所促成的。
在国际上，我们以诸多方式努力加强与印太地区盟友及合作伙伴的关系，这在几年前是不太可能甚至是难以想见的。我们启动了澳大利亚-英国-美国三边安全伙伴关系（AUKUS）。我们提升了四方机制（Quad）。我们加强了与越南、菲律宾、印度、印度尼西亚等国的关系。
我们启动了与日本和韩国的历史性的三边对话，并促成了由拜登总统在戴维营（Camp David）主持的历史性峰会。
我们与太平洋岛国领导人以及东盟（ASEAN）领导人举行了峰会——多次峰会。
至于我们的地区盟友及合作伙伴，他们都看好美国经济的蓬勃发展。自本届政府就职以来，他们已宣布对美国投资近2000亿美元。
我们还努力连通我们的欧洲联盟和印太联盟。我们与七国集团（G7）合作伙伴共同努力，协同采取集体措施以降低经济风险，并通过实行多样性来摆脱种种战略性依赖，而并非脱钩。我们与我们的盟友及合作伙伴一道，强调了在台湾海峡维护和平与稳定的重要意义。
我们还努力确保我们的公司企业正在开发的先进及敏感技术不会带来脆弱性。我们对关键技术实行了审慎地专门制定的出口限制；着重于先进的半导体制造工具——顺便说一下，这是在我开始真正深入研究半导体制造设备问题时，加州大学圣迭戈分校之前举办的一个论坛的核心议题；超级计算能力；以及对军事现代化至关重要的最先进的芯片。
我们还采取措施监管技术领域令人关切的对外投资，并增强美国海外投资委员会（CFIUS）对关键技术的重视，以确保境内外来投资——对境内外来投资的审查制度能够切实应对不断演变的国家安全挑战。
这些举措并非基于保护主义，也并非要阻碍任何人发展。它们对我们的长期国家安全至关重要。
当前，这些举措所基于的是疫情过后最强劲的复苏以及在世界领先经济体中处于最低水平的通货膨胀率。多年来，经济学家曾一度预言中华人民共和国的GDP将在这个十年或下个十年超过美国，但现在这种预测正在不断地越推越远。而且由于中华人民共和国面临着自身的一系列挑战，有些人说这个时刻可能永远不会到来。
这就引出了我要阐明的关键一点：此时此刻，美国再次展现出它所具备的韧性和重塑能力。
但这并非全部情况，而是我今天要发表的讲话的至关重要之处。
当我们采取这些措施来提高我们的竞争地位时，我们的目标是在世界上最重要的关系之一——甚至可能是世界上最重要的关系——中增进稳定。事实上，我们认为，我们在国内的投资以及为加深与海外盟友和合作伙伴关系所做的工作实际上为与中华人民共和国开展更为有效的外交创造了条件。
一项可持续的对华政策就是需要同时考虑多种事实，并通过不断调整来实现平衡。我们清楚地认识到我们与中国关系中可能改变竞争结构的各种要素。但我们也深知，美国和中国在经济上相互依存，并在解决跨国问题和降低冲突风险方面有共同利益。
我们认识到，数十年来为塑造或改变中华人民共和国所做的公开和私下的努力并未取得成功。我们预计在可预见的未来，中华人民共和国将是世界舞台上的一个重要参与者。这意味着即便在双方竞争的同时，我们也必须找到共存之道。
与中华人民共和国的竞争不一定会导致冲突、对抗或新冷战。美国可以采取措施，一方面推动自己的利益和价值观，以及其盟友和伙伴的利益和价值观，另一方面负责地管理竞争。能够同时做到这两点是我们的方略的核心。实际上，在我们的利益需要时，美国与竞争对手对话甚至合作已有几十年的经验。
在过去一年里，我们运用了这方面的经验。虽然"管理竞争"感觉像一个抽象的口号，但了解它是如何转化为行动的最佳方式就是"聚焦"2023年。
去年伊始，两国关系跌入历史低谷。一年前的这个星期，一个中国间谍气球穿越美国。我们过去和现在都对中华人民共和国为俄罗斯入侵乌克兰提供致命援助深感担忧。2022年8月，中华人民共和国举行了前所未有的历史性——并非积极意义上的历史性——军事演习之后，一系列两岸危机似乎已迫在眉睫。
所有这些情况都造成拜登总统和习近平主席在巴厘岛峰会取得的进展受挫。两国高层交流终止，更不用说军方与军方之间的联系、禁毒或气候方面的合作——中华人民共和国冻结了所有这些领域的合作。
我们的目标是稳定两国关系，同时不牺牲我们加强联盟、有力竞争和捍卫自身利益的能力。
从去年 5 月开始，我们启动了一段时间的密集外交。这是一次政府内阁全体成员参与的努力，涵盖了我们与与中华人民共和国关系的方方面面。我们的目标不是掩盖分歧，而是消除错误的认知和沟通中的误解，避免出现重大意外，重开已中断的沟通渠道，并就我们各自的立场和利益向对方发出更明确的信息。我们不仅要增加沟通的数量，还要提高沟通的质量。
去年5月，我在维也纳与王毅主任进行了两天的会晤，以帮助两国关系恢复正常。在维也纳，我们就高层接触的一个大致路径达成了共识，以落实拜登总统和习近平主席在巴厘岛提出的议程——双方当时都希望在年底的亚太经合组织峰会期间在旧金山举行元首级别的会晤，使这一轮努力达到高峰。
在接下来的几个月里，我们举行了一系列重要会议。
6 月，布林肯国务卿前往北京，会见了习主席和外交政策高级官员，努力稳定紧张局势。
7 月, 耶伦财政部长前往北京，与中国新的经济领导层建立关系。同月，气候问题特使约翰·克里前往中国，重新开启数月来停滞不前的气候问题沟通渠道。
随后，商务部长雷蒙多于8月访问了中国，以推进我们的商业关系，并强调我们致力于保护对国家安全有影响的关键技术，同时不切断美中之间的经济关系。
批评人士当时称这种出访是单向的，但我们的策略是利用这些会议开启双向交流，而结果完全符合我们的预期。
这种密集外交是为了管理棘手问题，而不是修补关系。我们直接表达了我们之间的分歧，包括中国对俄罗斯侵略乌克兰战争的支持和在海峡两岸问题上的立场。
我们没有在以国家安全为重点的措施上退缩，比如针对海外投资的限制和对出口管制的更新。相反，我们利用这些会议提供的机会解释了这些措施的目的，但同样重要的是解释了这些措施并非用来试图破坏中国的繁荣和发展。这不是这些措施的目的，我们在这些会议中向我们的同行清楚地解释了这一点。
我们还利用这些会议寻找空间，就双方利益交汇领域的问题进行协调。
9 月，王毅主任和我在马耳他举行了另一轮会晤。我们为在旧金山举行的领导人会议制定了路线，并阐述了我们希望在禁毒和军方对军方沟通渠道等问题上取得成果的看法。
在此后接下来的几周里，参议院多数党领袖舒默率领一个两党代表团访问了中国，而中国也派遣了一系列官员访问美国，包括国家副主席、国务院副总理和王毅主任，王毅主任与布林肯国务卿和我进行了为期两天的会谈。
正如迈克所说，所有这些工作把两国关系推向了最高层接触，拜登总统和习主席在加利福尼亚州伍德赛德举行的会晤——峰会——在三个重大问题上取得了进展。
首先，拜登总统和习主席重启了在禁毒方面的合作。自那时以来，我们看到北京已经采取了初步措施，阻止用于制造芬太尼的前体化学品的流通，我们希望并需要看到这一进展持续下去。美国和中国之间的首个禁毒跨机构工作组今天在北京举行会议，我们的目标是在打击这种可怕的毒品领域中开展执法合作。
其次，拜登总统和习主席宣布恢复已经冻结了一年多的军方沟通。我们的参谋长联席会议主席已经与其中国同行进行了交谈，我们已经恢复了一些关键的操作层面的机制。现在的问题是，即使在未来发生动荡的情况下，这一沟通是否是否会继续下去。就我们而言，我们将继续说明军方之间的沟通在任何时候都至关重要，尤其是在局势紧张的时候。
第三，在伍德赛德峰会上，双方领导人宣布开启一项旨在管理人工智能风险的新对话，该对话将于春季开始。
正如迈克所提到的，上周末我在曼谷会见了王毅主任，以跟进伍德赛德峰会，并推进这三个领域的工作。
要管理两个大国之间在战略竞争中不可避免的摩擦，就必须开展细致而不懈的外交活动。这种努力所面临的某些风险或许是无法预见的，或许是意想不到的。而其他风险则更容易识别，包括南中国海和东中国海的摩擦，以及经济和技术方面的行动和反行动。
台湾海峡的危机或将是最重大的风险，尤其是考虑到北京在其周边空域和水域的军事活动增加。在这方面，密集的外交努力也至关重要。
就在几周前，台湾举行了历史性的大选而没有发生重大的台海事件，部分原因是所有各方——华盛顿、北京和台北——都致力于减少有关各自意图的错误传达和认知。这可能是 2022 年 8 月很少有人能预见的结果，当时大多数人预计两岸局势会越来越紧张，而不是缓和。但这并不保证未来的危险趋势不会出现，风险仍然存在。因此，我们必须通过加强外交和威慑来继续努力。
在接下来的一年里，我们将像过去三年一样，继续就侵犯人权、强迫劳动和防扩散问题采取行动。我们将对中国支持俄罗斯对乌克兰的战争以及帮助俄罗斯重建其国防工业基地的做法保持警觉，并将采取必要的应对措施。
如果中国继续在南中国海、东中国海和台湾海峡进行挑衅，我们将与盟友和伙伴密切合作，予以还击，并对世界上最重要水道的和平与稳定所面临的风险发声。我们将继续维护该地区的航行自由，在国际法允许的情况下飞行、航行和作业。此外，我们将继续采取有针对性的国家安全措施，以保护我们的国家安全。
即使在这样做的同时，我们也仍将致力于继续与中国保持密集互动，这有助于双方管理分歧领域，并在我们利益一致的领域开展合作。
我们并不打算重建双边关系早期已经过时的结构和机制。我们也绝对不会为了对话而对话。但我们确实认为，在一些具体、精心挑选的领域中启动和开展某些工作层面的磋商是有价值的，这能推进我们的利益并取得成果。这也是我们今天在禁毒领域采用的方式——着眼于当下和未来，而非停留在过去。
在未来的时期里，我们希望能与中国合作，深化危机沟通机制，降低冲突风险。我们愿意在气候、卫生安全、全球宏观经济稳定以及人工智能带来的风险等新挑战方面进行协调。我们还将与北京讨论从红海到朝鲜半岛等等具有挑战性的复杂的地区性和全球性问题。我们也将努力推动在一系列双边问题上取得进展，包括民间联系。
最后，请允许我指出，这一切都不会一帆风顺，紧张局势也会时有发生。在这样一场无法轻易化解、不会有决定性结果的竞争中出现这种情况是必然的。正如我所说，唯一可以肯定的是，会有很多意料之外的事情发生。
就像在过去一年里一样，我们将继续努力管理竞争。我们将继续通过国内投资并加强我们在全球的联盟和伙伴关系网络来增强我们的实力。
我向你们介绍的这一方略不是某种战略上的重大转变。这是一项从我们上任第一天就开始进行的努力。这也不是美国治国方略中的新举措。远非如此。它本身就是一种独特的美国方式，植根于几十年历史、外交和来之不易的经验。它也植根于两党合作，因为当美国从两党大力支持、齐心协力为国家效力的立场出发应对战略竞争时，我们总会因此而变得更为强大。
因此，我们打算坚持推行这一战略。我们打算采取必要措施来保护我们的利益并捍卫我们的盟友，同时有效地管理与中国的竞争，这不仅有益于美国，也有益于全球的稳定。这就是我们的承诺。这就是我们一直努力所做的事情。
今天我的目标很简单，就是向各位展示我们如何在实践中落实这一战略，以便我们能够超越那些宽泛的口号，聚焦于整个美国政府中一支由公务员和政务官组成的令人难以置信的团队一直在从事的艰辛工作。环顾整个会议大厅，我必须说，我们的工作得到了来自两党、民间和公共部门以及各行各业众多人士的支持，并受益于其建议。这是我们未来在这一努力中能够继续取得成功的唯一方式。
好的，感谢大家给我今天的发言机会，我期待与各位对话。(掌声）。
（问答部分略）
只有英文原稿才可以被视为权威资料来源。
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