冯正虎：依靠司法改革对“立案难”动真格——上海法院立案改革受阻的调查报告

上海市高级人民法院于2013年10月底，赶在中共十八大三中全会召开之前，在全国的地方法院中率先宣布对司法不作为的恶习"动真格"，并把解决"立案难"的问题提升为党走群众路线的政治高度，出台了《上海法院关于加强和改进立案工作的意见》（立案42条），要求全市三级法院依法保障群众诉权，维护群众合法权益，维护社会公平正义。但是，事过半年多，上海高院的立案改革42条规定得不到贯彻执行，所谓的亮点"首问负责制""5日立案会商会制"已黯然失色，在基层法院遭到抗拒，法律如同废纸一张。据部分起诉人公开的立案情况汇集，近期有292件第一审行政案件遭受"立案难"。

二年前，上海市民（原告）就上海政府部门（被告）的行政违法行为，依法向上海市各区级人民法院立案庭提出起诉。但是，上海市区级法院既不立案又不裁定，违反《行政诉讼法》第四十二条。因此，原告依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十二条第三款、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》的第三条规定，分别向上海市中级法院提出起诉。但是，上海市中级法院也既不立案又不裁定。因此，原告依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十二条第三款、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》的第九条规定，向上海市高级法院提出起诉。但是，上海市高级法院也既不立案又不裁定。上海三级法院司法不作为，因此上海市民依据前述法律条款规定，直接向中华人民共和国最高人民法院提出起诉。

2011年至2012年2月15日期间，上海市民用邮政特快专递方式依法向中华人民共和国最高人民法院起诉的第一审行政案件共计321件。从法律的角度，最高法院应当受理。按照法律及最高人民法院的司法解释规定，受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院起诉。高级法院的上一级法院就是最高法院。这些基层法院应该立案受理的第一审行政案件，因地方法院司法不作为，都已依法逐级上升至最高法院立案受理。这表明"民告官"的诉讼在中国只有一家最高法院管辖受理，其他地方法院都该关门歇业或停业整顿。这是中国特色的司法状况，成了国际笑话，也是中国司法的悲哀。

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已明确指出：要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。全国人大常委会已通过《行政诉讼法》修正草案的一审。上海市高级法院出台了《上海法院关于加强和改进立案工作的意见》，并要求全市三级法院依法保障群众诉权。这些司法改革的决定与措施，激发民众重新对中国的前景与司法公正予以希望。

因此，部分起诉人再次信任上海法院，于2013年12月后重新向案件管辖法院提起诉讼。根据冯正虎最近汇集的292件第一审行政案件立案情况分析，自2013年10月上海高院颁布《上海法院关于加强和改进立案工作的意见》之后的半年多，上海司法不作为的恶习改观甚微，对立案难"动真格"仅停留在口头上，上海高院制定的立案42条规定得不到贯彻执行，区级法院依然信地方政府领导不信法律，拒收"民告官"的起诉状，抗拒上海高院的司法改革。

上海的中级法院唯一的进步是，接收了被区级法院拒收的第一审行政案件起诉状及其证据材料，并出具法院的收据，但受理的案件依然积压在法院，既不立案又不裁定。而且，上海的二家中级法院也是各自为政，上海第一中级法院接收所有区级法院拒收的行政案件，包括行政拘留的案件，但上海第二中级法院坚持拒收起诉人被行政拘留的起诉状，继续剥夺遭受公安机关侵权的公民诉权。

2013年12月至2014年6月期间上海市民向法院提交起诉状的292件第一审行政案件中，属一中院管辖的案件有158件，属二中院管辖的案件有134件。这一小部分数字是已公开的，许许多多既不立案又不裁定的行政诉讼案件依然石沉大海，不计其数。而且，本调查报告尚未包括"立案难"的民事诉讼案件。

本调查的涉案被告：上海市政府2件、闵行区政府93件、虹口区政府34件、徐汇区政府2件、浦东新区政府2件、嘉定区政府1件、上海市公安局119件、其他政府部门39件。起诉人直接向法院提交起诉状的292件第一审行政案件，其中79件遭到管辖地的区级法院及二中院立案法官拒收，不出具法院的收据，统一的拒收理由是"听领导的"，严重违反《行政诉讼法》及《上海法院关于加强和改进立案工作的意见》。

一个地区有一件既不立案又不裁定的司法不作为案例发生而得不到纠正，这就标志着法律在这个地区没有生命力，司法是不公正的。正如前总理温家宝先生说："没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正。"因此，解决"立案难"的司法改革目标，就是彻底消除司法不作为的恶习，坚决维护群众诉权，对任何公民提出的任何诉讼案件都应当依法立案，不立案的应依法出具不予受理裁定书。

为了捍卫法律、维护公民诉权，上海市民1060名联署并推动的"维护公民诉权运动"历经三年，已向市人大请愿133次（周），鉴于上海高院宣布力图解决"立案难"问题之后，维护诉权的市民代表目前已暂停在人大的请愿活动。莘庄失地农民在法院要求立案的请愿活动仍在持续进行，已达428次(天)，举世罕见。

《上海法院关于加强和改进立案工作的意见》出台后，能否切实解决"立案难"，贵在贯彻执行。如果上海高院没有权威,就无法督促本市三级法院立案庭法官遵守法律、严格执行立案42条规定，那么上海高院"动真格"解决"立案难"将成为一句空话，党的群众路线教育实践活动落到实处的目标也要落空。因此，实施中央批准的《上海市司法改革试点工作方案》尤其重要，加快法官检察官独立审判检察的权责到位，基层法院检察院人事财权独立于地方政府，强化省直辖市及省高级法院的监督权力。

解决"立案难"，彻底消除司法不作为的恶习，保证司法公正，这是人民群众的强烈呼声，"让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义"是上海司法改革是否走上正途或成功的判断标准。没有这个司法为民的目标，司法改革就会偏离方向，沦落为一场司法机关内部官员挤占法官检察官的员额、向下级推却审判检察的责任、法院与行政部门间争权夺利的内耗，仍是新瓶灌旧酒，使民众失去对中国司法公正的最后一点希望。

习近平为总书记的中共中央治理国家是依靠人治，还是法治？依法治国的中国梦能否实现？法律与上海高院的规章是否有权威与尊严？上海司法改革试点是否成功？上海是否能扭转"信访不信法"的局面？ "立案难"的解决是一块试金石，也是关键的起点。从上海的解决"立案难"情况，可以预料将来人大通过《行政诉讼法》修正案后的全国实施情况。公民没有诉权，法律制定的最多、最完善也没有用处，依法治国没有立脚点，司法改革没有来自人民群众的动力与保障，国家就没有和谐的希望。

公民诉权得以保障，打开司法通道，法律就会有生命力，公民权利就会受到国家法律的保护，非法的行政行为就会受到司法制裁，访民会从"信访不信法"转为用法律的方式解决问题，律师也就有用武的广阔天地。而且，数量众多的民众压向法官的诉讼压力，会抵消权贵干扰司法的压力，促使司法审判独立，推进中国法治化。

2014年7月21日

《依靠司法改革对"立案难"动真格——上海法院立案改革受阻的调查报告》由三部分组成：1.媒体上轰轰烈烈的上海法院立案改革；2.上海法院立案改革后仍有292件行政案件既不立案又不裁定；3.以213件第一审行政案件的法院收据证明上海司法不作为。并且附录13篇维护公民诉权的主要文稿。

本调查报告由冯正虎编撰，报送中共中央全面深化改革领导小组、全国人大常委、中共中央政法委、全国人大内务司法委、最高人民检察院、最高人民法院、上海市全面深化改革领导小组、上海人大常委会、中共上海市政法委、上海市人大内务司法委、上海市人民检察院、上海市高级人民法院。

若有兴趣阅读全书，可以向作者索取Email：fzh999net@gmail.com ，

或者直接在网上阅读下载  http://pan.baidu.com/s/1gdBYYsV 

   若要了解"维护公民诉权运动"请浏览《我要立案网》http://woyaolian.net

图：《上海法院立案受阻的调查报告》纸质版封面