譚慎格：台灣的憲法與美國的「一個中國」政策

◎譚慎格（John J. Tkacik）自由時報-星期専論 20231231

耶誕快樂，新年快樂！上週一是耶誕節， 當然，十二月廿五日在台灣也被稱為「行憲紀念日」，紀念一九四七年十二月廿五日實施的《中華民國憲法》。儘管南京的國民政府流亡到國民黨在二次世界大戰後佔領的台北，台海兩岸的政治聯繫在一九四九年已經不復存在，但一九四七年的《中華民國憲法》仍然為台灣帶來深遠的影響。一九九○年後陸續通過的十二條中華民國憲法增修條文，使台灣成為亞洲最民主的國家，便是一項最重要的遺產。

二○○七年，已故的李登輝總統在最後一次和我私下談話時，向我強調中華民國做為中國大陸的舊「中華民國」，及其憲法的「正統的繼承國家」的正當性。

台灣修憲後 政治獨立於中國

李前總統認為，這項法律觀點至關重要。一九九○年到二○○○年間，李前總統以他非凡的治國才能，對中華民國憲法進行全面翻修。在那些年裡，他完成了一系列複雜且循序漸進的憲法增修條文，將中華民國的「固有疆域」重新調整為「自由地區」，全體人民享有充分的代議制民主；在這些增修條文中，台灣「自由地區」的人民有別於其他所有司法管轄區的人口。根據憲法增修條文，台灣（包括澎湖和其他外島）在政治上獨立於中國。卅多年來，中華民國的公開立場一直是「中國是一個中性的歷史、地理和文化名詞」，在「中國」一詞的內在脈絡下，同時存在「兩個主權獨立、互不隸屬的國家」。

美英不承認中對台擁有主權

一九六一年，新任美國總統甘迺迪（John F. Kennedy）在與英國首相麥米倫（Harold Macmillan）的首次會晤中，曾經針對中國和「福爾摩沙」的地位問題進行會商。甘迺迪堅決主張，將共產主義中國排除在聯合國之外。當時，麥米倫領導下的英國承認北京中央人民政府是中國的唯一合法政府，但由於一九五一年的《對日和平條約》宣示，福爾摩沙的地位尚未獲得解決，英國也認為福爾摩沙的地位處於未定狀態。麥米倫無意承認「中國」對福爾摩沙的主權要求。（儘管英國在一九七二年與北京建立全面外交關係，但直到今天，英國仍然不承認中國對台灣擁有主權。）

為了與甘迺迪聯手解決這個問題，麥米倫尋求在聯合國提出一項「繼承國家」決議案的可能性，亦即主張北京的中華人民共和國和台北的中華民國流亡政府，都是一九四九年垮台的「中華民國」的合法「繼承國家」。麥米倫若有所思地對甘迺迪說，「有兩個國家，彼此都聲稱控制另一個國家」，但實際上，這兩個國家都沒有控制對方。美國建議在聯合國大會提出一項決議案，「僅聲明這兩個國家都繼承中國的權利，自然有權成為聯合國會員。」對甘迺迪來說，這項方案的好處是確保北京不會尋求加入聯合國。對麥米倫而言，則是英國可以聲稱支持北京加入聯合國。但英國認為，問題在於「除非福爾摩沙成為一個獨立的國家，而且對中國大陸沒有任何權利要求」，否則恐將窒礙難行。甘迺迪的駐聯合國大使史蒂文森（Adlai Stevens）建議，美國可以「明確表示支持台灣做為一個主權國家，有權在聯合國擁有席位，北平的問題就讓其他人去操心了。」遺憾的是，按照蔣介石委員長的指示，台北的舊中華民國政府絕對不會接受這種「兩個中國」提案。值得注意的是，過了六十二年後，台灣做為一個獨立國家的議題，仍然是美國外交官矛盾地稱之為「我們的一個中國政策」的核心。

例如，好幾家美國媒體上週披露，美國總統拜登與中國國家主席習近平，十一月十五日在亞太經濟合作會議（APEC）舊金山峰會場邊舉行高峰會，會中的氣氛並不如我們原先以為的那麼輕鬆。峰會結束後，拜登重申美國長期以來的一貫政策。他說，「我們維持『一個中國』政策的共識」，他還進一步重申，「我不會改變這一點。這一點不會變。」

我們現在知道，拜登總統是在回應習主席在會談中的說法：「中國傾向以和平而非武力方式來取得台灣。」參與會議的官員透露，習近平還說，「認為他準備在二○二五年或二○二七年攻台的美國軍事領袖…是錯的，因為他並沒有設定時間表。」不過，幾乎沒有人因此鬆了一口氣。

我無意告訴拜登總統美國的對台政策是什麼。畢竟，制定外交政策是他身為總統的權力。可是，在過去三年中，美國國務院反覆在出版品和國會證詞中，向新聞界解釋說，美國長期以來的對台政策，源於卡特總統的《台灣關係法》、雷根總統的「六項保證」、尼克森總統的《上海公報》及其修正案。

解讀美國的「一中」內涵

因此，我將從字面上理解國務院的立場；我逐字逐句地從那些文件中摘錄以下幾點。而且，基於台灣的憲法正當性，請容許我就拜登總統所說的「我們的『一個中國政策』」做出以下解釋：

（一）美國決定在一九七九年一月一日與中華人民共和國建立外交關係，是持續基於台灣的前途將以和平方式決定這一期望；

（二）美國在台灣主權問題上的立場從未改變，這是美國自一九五一年舊金山《對日和平條約》以來一直堅守的立場，即台灣的地位未定；

（三）在這方面，我知道尼克森總統曾在一九七二年二月廿二日向中國國務院總理周恩來表示：「如果我能控制我們的官僚機構，就不會再有關於台灣地位未定的聲明…」不過，我還是要提醒國務院，尼克森總統最後一次「控制官僚機構」，已經是四十九年前的往事，恰恰相反，我們或許可以認定，尼克森的繼任者從未認為自己受到尼克森與中國秘密交易的約束；

（四）在過去的四十五年裡，美國的政策一直都很明確：任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之舉，將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅，而為美國所嚴重關切；

（五）美國承認中華人民共和國是「中國的唯一合法政府」，但也將「與台灣保持文化、商務和其他非官方關係」。美國首任駐中國大使伍考克（Leonard Woodcock）告訴中國國務院副總理鄧小平，美國副國務卿克里斯多福（Warren Christopher）一九七九年二月五日也在聯邦參議院外交委員會的公開聽證會上表示，「『其他關係』的一部分，是我們繼續向台灣出售防禦性武器的能力，這是安全的重要面向之一。」

美續軍售 抵抗武力脅迫台灣

（六）美國維持，而且將繼續維持，抵抗任何訴諸武力或使用其他方式脅迫手段，包括禁運、封鎖和抵制，而危及台灣人民安全的能力；

（七）美國「認知到」（acknowledges）中華人民共和國「只有一個中國，台灣是中國的一部分」的立場，但美國國務院發言人也已無數次重申，「我們對台灣的地位不持任何立場。我們既不接受也不反對台灣是中國一部分的主張；」

（八）然而，《台灣關係法》規定，「當美國法律中提及外國、外國政府或類似實體、或與之有關之時，這些字樣應包括台灣在內，而且這些法律應對台灣適用」；

（九）最後，「台灣」一詞包括「一九七九年一月一日以前美國承認為中華民國的台灣治理當局，以及任何接替的治理當局。」

因此，讓我們為「一九七九年一月一日以前美國承認為『中華民國』的台灣治理當局」、「任何接替的治理當局」，以及這些治理當局未來可能產生的憲法及其所有增修條文，致上新年的祝福。

（作者譚慎格為美國退休外交官，曾分別在台北和北京任職，現任美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。國際新聞中心陳泓達譯）