韋行之：川普催化了美國對中政策大論戰

川普上任迄今，美國對中國政策出現重大轉變，也引發是否出現所謂「典範轉移」(Paradigm change)的論辯。爭論的焦點在於，支撐超過40年美國對中政策基礎的典範－「交往政策」(Engagement policy)是否失敗？是否將被另一個典範所取代？又過程中有何風險？

 

美國對中「交往政策」可追溯自1972年尼克森總統訪問北京，打開中國大門之旅。當時的冷戰時空背景，促使美國有意聯合中國來制衡蘇聯。但隨著21世紀中國逐步在全球國際體系崛起，美國對中「交往政策」的核心思考在於如何將中國納入國際建制與秩序，成為一個「負責任的厲害關係者」(Responsible stakeholder)，善盡崛起大國的國際責任和義務。

 

縱使2001年共和黨的小布希上任後，一度有意將中國視為美國的「戰略競爭者」而非「戰略夥伴」，華府也有意對北京採取制衡的「預防性外交」(Preventive diplomacy)也蠢蠢欲動，但由於同年9月美國國內發生九一一恐佈攻擊事件，一舉改變小布希政府的外交政策，「國際反恐」成為主軸，華府也格外需要北京的配合，「交往政策」仍是美國對中戰略的主流。Responsible stakeholder這個名詞正是小布希政府的副國務卿佐立克(Robert Zoellick)發明的。

 

「交往政策」這項主導美國對中政策的「典範」，到了歐巴馬政府時期已經開始出現質變，歐巴馬第二任採取的「轉向亞洲」(Pivot to Asia)與「亞太再平衡」(Rebalance to Asia)戰略，都是為了更有效地壓制中國在東海、南海的軍事擴張，以及2013年習近平接掌政權後接連推動「新型大國關係」與「一帶一路」等極具野心的外交議程。在美中貿易關係方面，華府早就對北京強迫外資技術移轉、補貼國營企業和違反智慧財產權等行徑深感不耐。直到2017年川普上任，用關稅作為武器對中發動貿易戰，有關美國對中「交往政策」是否失敗的論戰才正式搬上檯面。

 

對中政策的世代差異

 

即使「應該對中更加強硬」已屬華府朝野共識，只不過川普的作法仍然引發批判。不外前就有一批集結美國前官員、智庫專家、國關學者的知識份子聯署在《華盛頓郵報》投書，以「中國非美國的敵人」(China is not an enemy)為題，批判川普的對中政策。

 

這封信件是由麻省理工學院政治系教授傅泰林(Taylor Fravel)、美國前駐中國大使芮效儉(Stapleton Roy)、卡內基國際和平研究院研究員史文(Michael Swaine)、哈佛榮譽教授傅高義(Ezra Vogel)、國務院前代理亞太助卿董雲裳(Susan Thornton)等人執筆，獲得超過一百人聯署背書。他們的背景多是偏民主黨陣營以及自由派學者。

 

但不久之後，另一股以退役軍方人士與對中較為鷹派的人士，也發動百人聯署發文，敦促川普要持續現階段對中國的對抗性戰略，他們更批評主張對中「交往」的政策，已逐步腐蝕美國的國家安全。

 

這場大論戰，除了呈現意識形態、黨派、外交與軍事圈的壁壘分明，還帶有世代的差異。例如參與「中國非美國的敵人」聯署的前「美國在台協會」(AIT)台北處長包道格就指出，川普政府內部負責對中戰略的決策官員年齡層太過年輕，他們都記得過去10年的美中關係的緊張對峙，忽略過去40年來的演進。

 

前述曾經代理國務院亞太助卿的董雲裳，被質疑遭到川普政府排斥、無法真除，憤而辭去國務院職務，因此才策動這波聯署行動。她是歐巴馬政府第二任時負責亞太與中國政策的主要決策者，歷經川普上任，顯然水土不服，被川普人馬視為對中國過於軟弱。但她也澄清自己是「全球主義者」和「務實主義者」，她承認中國有許多舉動令人無法接受，也同意美國必須展現更強而有力的態度，但她認為川普政府採取的作法反而會讓美中關係進入惡性循環，讓過去40多年來美國對中國的交往政策毀於一旦。

 

董雲裳等人需要解釋的事

 

這批主張「中國非美國的敵人」的人士或是基於對川普作法的不認同、或是基於自我堅定的主張、有些甚至不排除是為了自我表現，獲得下一任可能民主黨總統參選人的青睞。但他們必須先說服外界的是，為何過去美國對中「交往政策」未能成功？為何北京在貿易行為上持續對華府吃乾抹淨？為何中國的外交觸角早已在美國的後花園拉丁美洲軟土深掘？為何中國發展科技技術不是針對美國的全球霸權而來？又何以中國的民主更走回頭路？

 

縱使他們仍然堅信與中國交往是必要的，那他們的戰略又是如何？當中國的影響力在全球擴張，多數國家都極力避免在美中兩頭大象之間選邊站時，他們如何說服多數國家，唯有美國才能馴服中國這頭猛獸？更重要的是，包括部分重量級的民主黨政治人物都主張要對中國「硬起來」，就連有意參選下任總統的前副總統拜登(Joe Biden)都被批評他淡化中國的威脅。顯見有效的對抗中國已是美國政、媒、學、商界與社會界的主流意識。

 

川普政府的對中政策不是沒有可議之處。包括：他的國安團隊「鷹派」居多，政策的論述也一致，但川普似乎較醉心於如何對中國打貿易戰，進而轉化為連任競爭的利多。甚且若是北京也採取針對川普死忠選區支持者的貿易報復行動，都可能動搖川普的談判策略。又或者川普過度執著於重新與同盟談判更好、更公平的貿易協議，造成美國的重要友邦無所適從，面臨「選邊站」的困境。

 

無論如何，可以想見的是，隨著美國總統大選加溫，這場美國對中政策典範變遷與否的論戰，將主導選舉的對外政焦點，對於未來美中關係也具有深遠的影響，更遑對全球秩序也帶來重要的啟發。

 

——上报

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