陈伟：笼子里的美国总统

近现代史研究通讯  

本文摘自陈伟著《笼子里的美国总统》（法律出版社，2017年5月版），原文标题为：“把权力关进制度的笼子里”，推文标题为编者所加。转自美国史教学与研究公号。

 

有句经典名言流传甚广：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。”

所谓把统治者和权力关进笼子里，只是一个形象化的比喻，其实就是指权力应当在阳光下运行，必须受到法律和制度的约束，媒体和民众的监督，以确保公共权力的良性运行，防止出现专制极权和贪腐暴政。

      

古今中外统治者的权力，堪称一柄锋利而危险的双刃剑，是人类社会中一种“必要的罪恶”。运用得当，权力可以成为促进人民福祉、推动社会进步的强大力量；任意滥用，则会成为侵犯民众利益、阻碍社会发展的恐怖工具。

如果缺乏必要的约束和监督，权力势必趋向滥用和腐败。这是由人性和权力的本性所决定的，可以说是适用任何一种政治制度的一条普遍规律。

抗日战争时期，著名女记者、美籍英国共产党党员斐瑞达•尤德蕾曾多次采访宋美龄，其中谈到国民党政府的贪污腐败问题。尤德蕾在《抗战中国》(Freda Utley, China at War, London: Faber and Faber, 1939, p.198)一书中披露:“当我提到一般的印象皆是：共产党是中国最不腐败、最优秀的人士，她却高声说:不腐败，没错；但那是因为他们还未掌握权力(Incorrupt, yes; but that s because they haven t got power yet) 。”

著名女记者、美籍英国共产党党员斐瑞达斐瑞达•尤德蕾

人类历史上，广大民众曾经把合理运用权力、增进社会福祉的希望寄托于圣主明君、人性善良。可是，无法无天、贪得无厌的独裁专制和贪腐暴政，却反复印证了绝对权力的狂妄和愚蠢、野心和暴虐，以及人性中潜藏的贪婪自私和滥用权力的天性。

英国哲学家霍布斯指出:“全人类共同的爱好，便是对权力永恒的和无止境的追求，这种追求至死方休。”英国历史学家阿克顿勋爵精辟断言:“权力趋向腐败，绝对权力绝对腐败。伟人们几乎总是坏蛋。” 

      

英国历史学家阿克顿勋爵

英国哲学家罗素认为：人类“爱好权力，犹如好色”“动物只要能够生存和生殖就感到满足，而人类还希望拓展”“人类的某些欲望跟动物的欲望不同，是根本无止境的，是不能得到完全满足的。”“在人的各种欲望中，主要是权力欲和荣誉欲”。 

      

英国著名哲学家罗素

印度诗人泰戈尔认为:“如果人是野兽，他就比野兽还坏”。古希腊哲学家亚里斯多德在《政治学》中强调:“把权力赋予人等于引狼入室，因为欲望具有兽性，纵然最优秀者，一旦大权在握，总倾向于被欲望的激情所腐蚀。”

历史和现实都已证明，那种缺乏监督与制衡的权力，确实具有欲壑难填，比虎豹凶狠百倍，比豺狼贪婪千倍的邪恶特点。

英国政治思想家洛克对人性和权力持强烈的不信任态度，提出了分权制衡学说和代议制民主的理论。他认为:“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”

英国政治思想家洛克

法国启蒙思想家孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“从事务的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”

法国启蒙思想家孟德斯鸠

早在1215年，一帮英国贵族为了减轻赋税而起兵闹事，迫使英王约翰签署了宪法性文件《大宪章》，其基本宗旨是对王权施以约束和限制，保障封建贵族的政治独立与经济权益。这张书写在羊皮纸卷上的文件，在西方历史上第一次限制了封建君主的权力，日后成为英国君主立宪制的法律基石，成为驯服统治者、把权力关进制度笼子里的第一个史诗性里程碑。

      

英国贵族迫使英王约翰签署宪法性文件《大宪章》

英国著名大法官布雷克顿（Henry de Bracton, 1210-1268年）指出:“国王不应该受制于任何人，但却应当受制于上帝和法律，因为法律造就了国王。”他的经典名言“国王在万人之上，但却在上帝和法律之下”更是广为传颂。

1628年《权利请愿书》、1640年《人身保护法》、1701年《王位继承法》等英国法律，均以保障民权、约束王权为特色。这些法律的制订和实施，成为驯服统治者、把权力关进制度笼子里的第二个史诗性里程碑。

美国打赢独立战争后，于1787年制定了人类有史以来第一部成文宪法，首次确立了分权与制衡的共和制政体，成为驯服统治者、把权力关进制度笼子里的第三个史诗性里程碑，正式开辟了人类历史的法治时代。

      

美国国家档案馆展出《美国宪法》和《独立宣言》原件

《笼子里的美国总统》这本小书讲述的“水门”、“伊朗门”、“拉链门”三个惊心动魄、起伏跌宕、震撼全球的弹劾总统大案，就是在美国的民主法治体制中，如何把权力关进制度笼子里的真实故事。

当今之世，对民主的最大误解，很可能就是“少数服从多数”，家喻户晓，妇孺皆知。可是，弹劾美国总统的三个案子与传统意义上的民主不仅没有直接关系，而且好像还有点儿“反民主”的意味。

尼克松在1972年大选中赢得了49个州（96.8%）的选举人票，可是拥有超高民意基础的民选总统，却因“水门”案微不足道的违宪轻罪（妨碍司法未遂）被迫辞职下台。

绝大多数美国人认为，里根是重振国威、赢得冷战的杰出总统，诺思中校是精忠爱国、勇于担当的英雄好汉，可是独立检察官死活非要追究“伊朗门”涉案当事人的罪责，甚至不惜把官司打到联邦最高法院。

在“拉链门”案中，多数美国民众反对弹劾克林顿总统，可是参众两院仍然罔顾民意，坚持启动了弹劾程序。

以上事实，看上去都是明显的“反民主”。

经常听人谈起，美国是一个民主制国家，美国总统是一人一票、全民直接选举产生的。这一常识性的表述是非常不准确的。

美国虽然一直在世界范围不遗余力地推广民主，但是美国自身的政体却是共和制，美国总统也不是“一人一票”、全民直接选举产生的。

2000年总统大选，如果计算全国普选票，民主党候选人戈尔领先共和党候选人小布什543,895张选票，可是后者在以州为计算单位的“选举人票”领先，结果赢得了总统宝座。依照对民主的传统理解，这显然是赤裸裸的“反民主”。

按照传统的民主理论，只有实行最广泛的直接民主，按照多数人的意志处理国家大事，让广大人民当家作主，一人一票，参与决策，监督政府，充分行使民主权利，才有可能彻底杜绝君主专制的弊病。这似乎是人类社会通往人间天堂的不二法门。

可是，美国制宪先贤却有不同的看法。这帮人或经验丰富如富兰克林，或脚踏实地如华盛顿，或思想深邃如麦迪逊，或高瞻远瞩如汉密尔顿，在不断争吵和辩论中逐渐形成共识，认为这种朴素的直接民主理论暗藏杀机。

在任何社会中，人民并非一个抽象的名词，而是存在于不同的社会阶层、利益集团或政治派别之中。正直和无私并非人的天性。如果人人都是天使，那么根本就不用建立政府。人民之中的多数派照样有可能野心勃勃，拉帮结派，滥用权力，欺压少数。

在一人一票、直接民主的体制中，某一个利益集团或政治派别有可能轻易地形成占据多数的局面，造成严重危害少数利益的恶果。所以，那种直接而广泛的民主，反而容易导致“多数人的暴政”。

在社会生活中，普通百姓通常并不精通政治，他们很容易被一小撮居心叵测、巧舌如簧的政治野心家所误导。美国宪法之父麦迪逊甚至认为:“即使每一位雅典公民都是苏格拉底，每一次雅典人大会也仍然是一帮群氓。”

1789年法国大革命的血腥和惨烈历史已经证明，任何一种不受约束和限制的权力，即使是多数人以人民民主和自由平等的崇高名义，仍然可能导致肆无忌惮的专制和空前残酷的暴政。

激进的法国大革命以雷霆万钧之势，用血腥暴力推翻了旧制度和旧秩序。在民主和民意的旗号下，雅各宾派革命政府掌握了不受约束的巨大权力，以民主之名，行专制之实，不仅王公贵族人头落地，而且众多革命狂热分子也先后成为昔日战友的刀下鬼。

1793年，开明温和的法国国王路易十六被送上断头台。《九三年》是法国文豪雨果的史诗性杰作。在雨果汪洋恣肆的笔下，马拉、丹东、罗伯斯比尔等革命者滥用权力，冷酷残忍，嗜血如命，为达到目的不择手段。

自由平等的理想国，转眼成为血流成河的杀戮屠场。自由民主的革命烈焰，最终吞噬了自己最忠实、最优秀的子女。吉伦特党领导人罗兰夫人在断头台上感慨:“自由自由，多少罪恶假汝之名以行！”

卢浮宫展出的《马拉之死》是法国画家雅克•路易•大卫的传世之作，描绘法国大革命时期雅各宾派领导人马拉在浴缸中被刺死的场景。马拉被视为最嗜杀成性、残忍多疑的革命狂热分子，但画家却将被刺的马拉转变成美的化身，场景令人屏息。

这场震撼世界的大革命之后，旧制度因专制腐败、民心丧失而坍塌崩溃，新秩序并未因革命理想、民主狂热而预期诞生。无论是统治者还是革命者，最后都被革命和民主所释放的仇恨怒火所吞噬。腥风血雨，社会动荡，生灵涂炭，民不聊生，最后倒霉的都是普罗大众。

《自由引导人民》是法国浪漫主义画家欧仁•德拉克罗瓦表现1830年法国七月革命和社会动乱的作品，最早在1831年巴黎沙龙展出，后被巴黎罗浮宫收藏至今。

相比之下，保守的美国革命维持现有的社会秩序和法律法规，在法治的制度框架中，建立起一个虽然不够高度民主、理想诗意，但是却能制约统治者和多数人的权力、保障有产阶级财产和个人权利的共和制民选政府。

历史经验证明，宪法的重要性在于民众对它的信任，而民众对宪法的信任并非空中楼阁，必须建立在宪法能否制约和监督政府官员，约束代表民意多数的议会、保护言论和新闻自由、维护民众个人权利的坚实基础之上。

小靓的夫君精辟指出:

“贪污腐败不是市场经济与思想解放的结果，而是官员们剥夺民众自由，不受群众监督所致；贫富差距与社会不公不是因为资本家太贪婪，而是利益集团依仗公权力肆无忌惮造成的；社会不稳不是民众不遵纪守法，而是一些党员与领导干部把自己置于法律之上，拥有了不受限制的权力……”

“不解决不受限制的权力这个根本性的问题，任何改革，无论多么好听，最终都无一例外地会制造出更大、更多的问题。”

谈到宪法的重要性时，法国启蒙思想家卢梭认为:“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里，它形成了国家的真正的宪法。”

法国启蒙思想家卢梭

宪法的生命和权威在于具体实施。宪法和法律意识固然是公民政治素质的基本内涵。可是，如果要让宪法铭刻在公民的内心里，成为一种牢固坚实的宪法信仰，首先应当是法律面前人人平等，约束和监督官员的权力，让公民体验到宪法和法治给社会带来的公平和正义，给自己日常生活带来的利益和实惠，包括那些看得见、摸得着的具体好处。

南京大学教授任东来坦率直言：

“不要再问为什么人民缺乏宪法信仰这样幼稚的问题了。应该扪心自问的是：公民凭什么要把宪法铭刻在内心里？哪些政府官员把宪法铭刻在了自己内心里和行动中？宪法的实施究竟给平头百姓带来了什么具体实惠？”

宪法没必要过于崇高理想，不食人间烟火。美国宪法的基本理念既不伟大，也绝对谈不上崇高，涉及的都是政府权限和公民权利的现实问题。它不可能像某些先贤大师的伟大著述那样，引导芸芸众生从事前所未有、闻所未闻的壮丽事业，指引人类社会最终走上通往人间天堂的康庄大道。

美国制宪先贤虽然博古通今，学富五车，但是没有一个人是那种好高骛远、书斋空谈、脱离现实的知识分子。他们是一帮有权有势、有钱有闲的凡夫俗子，也是一帮没有宏伟壮丽理想、缺乏远大抱负和信念的庸碌之辈。

1787年费城“制宪奇迹”，美国画家Howard Chandler Christy1940年创作。画中主要人物：乔治•华盛顿站在主席台上；穿红衣高举右手者是制宪会议秘书William Jackson ，他左肘部沉思者是“宪法之父”詹姆斯·麦迪逊；开国元勋本杰明•富兰克林拄杖而坐，他身后穿黑衣者是宪法起草人之一亚历山大•汉密尔顿。

造反革命、打碎旧世界、扫除一切害人虫，是全球穷人、小资愤青的盛大节日和宏伟理想；渐进改良、立宪约法、保护财产和人权，是制宪先贤、英美富人的保守理念和防范本能。

人性是有缺陷的，社会是不完美的，权力是腐败的。在制宪先贤心目中，政治设计的出发点，首先是基于对人性缺陷、社会现实和权力本性的深刻洞察，而不是基于宏伟理想和对社会不公的无比痛恨。

正是人性之恶使法治成为必要，而人性之善则使法治成为可能。

制宪先贤当年面临的主要问题，是世俗现实而非宏伟理想，是制定宪法而非探索哲学，是协商妥协而非神圣原则，是冷静秩序而非狂热激情，是持久努力而非一劳永逸，是渐进改良而非彻底革命，是走向共和而非绝对民主，是保护私有财产而非空谈经济平等，是确立宪政法治而非构建人间天堂。

以此为共识，制宪先贤既高瞻远瞩，深谋远虑，又脚踏实地，精明务实，把洛克、孟德斯鸠等欧洲思想家的法治理论、英国普通法的法治传统与北美殖民地自治与立宪的具体实践有机结合。他们提出的“把权力关进笼子里”的高招儿，并不是用民主对抗野心，而是“野心必须用野心来对抗”，权力必须用权力来制约。

美国宪法精心设计的政治制度，并非民意至上的直接民主制，而是一种以民主和民意为基础，以限权政府、监督制衡、保障人权和兼顾多元利益为特色的代议制、共和制政体。

美国独立战争时代的著名政论家托马斯•潘恩在名著《常识》中指出:“政府即使在最好的情况下也只是一种必要的恶；而在最坏的情况下就是一种不可容忍的邪恶。”

潘恩对宪法有一个经典性定义:“宪法不是政府的行为，而是人民构建政府的行为；没有宪法的政府是未经授权的权力。”

    

    

著名法学家罗隆基博士认为：

“法律，用简便的话来说，可以分为两种。一为宪法，一为宪法以外的普通法。宪法，是人民统治政府的法。普通法是政府统治人民的法。在一个法治的国家，政府统治人民，人民同时统治政府。所以法治的真义是全国之中，没有任何个人任何团体处于超法律的地位。要达到政府统治人民，人民统治政府，非有宪法不可。

美国宪法之父、第四任总统麦迪逊精辟指出:

“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但经验教导人们，必须有辅助性预防措施。”

什么是“辅助性预防措施”呢？麦迪逊进一步指出:“在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给不同的政府，然后把政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权利就有了双重保障，而两种政府将互相控制，同时各政府又自己控制自己。”

麦迪逊提到的“两种政府将互相控制”，是指联邦与州两级政府之间的纵向分权；他提到的“几个分立的部门”，是指联邦和州政府中执法、立法和司法三个部门之间的横向制衡。

这样，在民选代议制政府的基础上，依靠分权与制衡，监督与防范，使任何一个利益集团和政治派别都无法占居至高无上的地位，从而达到利益相对平衡和杜绝专制暴政的目的。

美国宪法之父、第四任总统麦迪逊

在这种以民选为基础的共和制政体中，美国总统、联邦参议员和联邦最高法院大法官的产生方式和选举程序，都违反了“一人一票”的民主原则，其目的正是为了分权与制衡。共和制不允许任何官员、党派或社会阶层唯我独尊，独霸天下，哪怕这些人是在民主选举中产生的多数派代表。

值得注意的是，在英美两国，倡导法治而非人治、力主把权力关进笼子制度里的领军人物，并非社会底层、无权无势、造反闹事的草民百姓和知识分子，而是高瞻远瞩的掌权者和富甲一方的贵族乡绅。

很少有人对林肯总统提出的“民有、民治、民享”的民主理念表示怀疑。但是，在美国宪法的条款之中，死活都找不到“民主”这个神话般的高尚字眼儿，只有三权分立制度及其制约与制衡，还有对言论和新闻自由以及公民个人权利的宪法保护。

1787年费城制宪会议期间，在一些代表看来，“民主”这个词语简直就是危险至极的洪水猛兽。麻萨诸塞州制宪代表艾伯里奇•格里（Elbridge Gerry，1813─1814任美国副总统）认为:“过分的民主是一切政治罪恶中的最大罪恶。”

宪法起草人之一亚历山大•汉密尔顿承认:“人民是骚乱成性又变化无常的，他们很少做出正确的判断和决定。”

制宪会议结束后，当开国元勋本杰明•富兰克林步出会场时，费城市长的夫人伊丽莎白•鲍威尔（Elizabeth Powell）迎上前去，迫不及待地问道:“博士，我们得到了什么结果，一个共和国，还是君主国？”

富兰克林回答:“一个共和国，如果你能够维护它的话。”

开国元勋本杰明•富兰克林

为了维护共和制政体，仅有三权分立与制衡是远远不够的。想当年，为了从制度上解决问题，1789年生效的美国宪法规定了很多约束政府的基本原则，诸如天赋人权、限权政府、主权在民、三权分立与制衡、法治而非人治、文官控制军队等。但是，从可操作性的角度看，这些原则很多都是玩虚的。   

如果没有言论、出版自由和新闻监督，三权分立与制衡实际上仍然很难防止官官相护、以权谋私的专制和腐败现象；貌似多党竞争、三权分立的政治体制，仍然有可能蜕变为多党勾结、三权合谋的贪腐和黑暗王朝。很多国家并不缺乏冠冕堂皇的宪法和制度，而是缺乏制度保障下的民权。

天赋人权、限权政府等立宪原则，固然可以在小资沙龙里吹得天花乱坠，唾沫星子乱溅，可是，如果执政党中的贪官污吏与警察、检察官和法官大权独揽，暗中勾结，大搞司法腐败，任意编造罪名，把在野党的头头脑脑、控告官府的小民百姓、揭露贪腐的新闻记者、打抱不平的辩护律师全都“关进权力的笼子里”，巧立罪名，刑讯逼供，秘密审判，任意迫害，你是一点儿辙也没有。

美国制宪先贤对1789年宪法中缺乏保护言论和新闻自由以及公民个人权利条款的的致命缺陷心如明镜。

1791年，制宪先贤一口气给美国宪法增加了10条修正案，保障公民的言论、出版、集会、请愿和宗教自由，允许小民百姓拥有武器，规定不得强迫任何人自证其罪，不得因同一犯罪两次受审，不依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产，被告人享有迅速、公开、公正审判和得到律师为其辩护的权利，刑事案件和价值超过一定限额的民事诉讼应由陪审团审理，不得对公民进行无理搜查和扣留，不得对犯人施加残酷的惩罚，等等。美国宪法的头10条修正案，统称为《权利法案》(The Bill of Rights)。

《权利法案》的核心，是以公民权利限制政府权力，用保障言论、出版自由以及保障小民百姓免遭司法腐败之害的方法，逐渐确立新闻监督权和公民权，制衡和约束政府的官权，形成立法、执法、司法、新闻监督、公民权利的“五权分立与制衡”。

其特点是，用权力制衡权力，借舆论监督权力，以权利限制权力。这种精心设计的制衡、监督和限制权力的机制，比较有效地抑制了统治者滥用权力的弊病，逐步实现了“把权力关进笼子里”的梦想。

美国最高法院大法官约翰•哈伦二世（John Marshall Harlan II，1955-1971年任职）指出:

“宪法保护的表达自由权利，在这个人口众多，日趋多元的社会里，无疑是一剂良药。创设这一权利，就是为了解除政府对公共讨论施加的种种限制，将讨论何种议题的决定权，最大限度交到我们每个人手中。……

允许这一自由的存在，或许会导致尘世喧嚣，杂音纷扰，各类不和谐之声不绝于耳，有时甚至会有一些冒犯性言论。但是，在既定规范之下，这些仅是扩大公共讨论范围导致的一点点副作用罢了。容许空气中充满不和谐的声音，不是软弱的表现，而是力量的象征。”

毫无疑问，在相当长的一段时间内，美国宪法只注重保护了白人和有钱人的言论自由和基本人权。但是，这毕竟是“让一部分人先民主和自由起来”，使美国社会逐渐走上了现代民主的道路。

什么是现代民主？现代民主就是限制政府权力、保障新闻自由和公民的个人权利。如果没有限权政府和保障人权，民主选举不过是徒有虚名。

纳粹德国是经全民投票、民主选举成立的政权，但是它的政府是专制独裁、权力无限、垄断真理、以强凌弱和任意践踏公民人权的法西斯政府。这种民主是选票箱掩盖下的虚假民主，或者说是一种“有选举的暴政”。

正因为存在这种“有选举的暴政”的可能性，深信洛克限权政府理论的美国制宪先贤对可能出现的政府“恶政”非常敏感。在制宪者影响下，美国人深信，只有严格约束统治者和执法者所代表的国家权力，严格限制司法部门肆无忌惮地大搞司法腐败，轻而易举地侵犯小民百姓生命、自由和财产的特权，充分保障新闻自由和普通公民的基本宪法权利，国家才有可能走上长治久安、繁荣富强之路。      

实际上，真正的自由应当是做法律所允许的一切事情的自由，真正的民主应当是受到限制与制衡的法治民主。政府的观点并非总是真理的化身，多数人的意见并非总是正义的象征。捷克实现民主化之后，一个小镇居民庄严投票通过的第一项“民主法案”，竟然是对少数族裔吉普赛人实行种族隔离。

针对“多数人暴政”的潜在威胁，美国最高法院大法官杰克逊（Robert H. Jackson，1941-1954年任职）强调:

“《权利法案》的根本目的，是使一些基本权利远离政治纷争所引起的难以预料的变化，把它们置于多数人和政府官员无法触及的地方，并把它们确立为由法院来处理的法律原则。个人对生命、自由、财产的权利，言论自由、信仰自由和结社自由的权利以及其他基本权利，是不可以诉诸于投票的，它们不取决于任何选举的结果。”

杰克逊大法官以充满诗意的语言宣称:

“如果在美国宪法的星空上有一颗永恒不变的星辰，那就是，无论是在政治、民族主义、宗教，还是其他舆论的问题上，没有任何官员，不管其职位高低，都无权决定什么是正确的，也无权用言语或行动来强迫公民表达他们的信念。如果有什么情形允许这一例外，那么，现在我们(最高法院)决不允许它们发生！”

美国最高法院大法官杰克逊

非民选的美国大法官如此独断专行，是否涉嫌“司法独裁”或“司法专制”呢？这正是美国宪政中的所谓“反多数难题”。

其实，在美国联邦制、共和制的选举政治中，所谓“多数人”只有相对的意义。民主选举的最重要目的并非“选贤与能”，而是保障国家权力的程序性交替和赋予当权者执政的合法性，而当选总统则未必真正代表了“多数人”。

1992年美国总统大选，合法选民的投票率约为55%。如果仅计算普选票，克林顿得票率43%，老布什得票率38%，得州富豪佩罗得票率19%。换句话说，反对克林顿的投票选民高达57%，而支持克林顿的投票选民仅占合法选民的四分之一略少。

由此，在1997年克林顿诉琼斯案中，非民选的联邦最高法院严格限制总统的行政特权，判决克林顿在总统任期内无权豁免性骚扰民事诉讼。这个判决很难被解释为“反多数”或“反民主”。

美国西部怀俄明州人口最少，两个联邦参议员代表58万人口；加利福尼亚州人口最多，两个联邦参议员代表3,800万人口，两州之间的比例大约是66比1。换句话说，以参议员选举的民主性和代表性而言，66个加州人才抵得上一个怀俄明州人。

美国所有的立法都需要参众两院通过，人口小州的参议员联合起来，既可以阻挠代表“多数人”利益的立法通过，也可以促成代表“少数人”利益的立法通过。假如最高法院判决人口小州联邦参议员联合起来通过的一项联邦法律违宪，这个判决同样很难被解释为“反多数”或“反民主”。

注重对权力的严格监督和制约制衡，而不是狂热而执着地追求权力来源的绝对民主，正是美国政治体制的基本特色之一。

人类社会任何一种民主制度，都不可能天衣无缝，完美无缺。事实上，民主法治的精髓既非绝对公平和永恒正义，亦非强调权力来源和选举程序的绝对民主，而是遵循“共和高于民主”的法治原则，既注重对官府权力的监督和制衡，又注重对人民民主的防范和制约，避免出现“有选举的暴政”。

所谓宪政法治，既是对国家权力的限制，同时也是对人民民主的限制。宪政法治之所“限”，不仅是官府权力的专横，同时还有民主狂热的暴虐。美国制宪先贤创立的共和制民主政体，在某种程度上使两者达到了趋于合理的动态平衡。这是美国之所以强盛的重要制度原因之一。      

美国著名学者弗朗西斯•福山（Francis Fukuyama）认为，缺乏宪政法治框架的民主是灾难。民主制度面临的凶恶敌人之一，经常恰恰正是那种毫无限制的所谓高度民主。

人类历史已经证明，对权力的制约和制衡，远比追求权力来源的绝对民主更为重要！当年希特勒凭借民主选举执掌大权后甩出的“三斧板”，正是国会纵火、终止魏玛共和国宪法、废除魏玛共和国法院，再加上建立党卫军、盖世太保（秘密警察）和严密控制、肆意操纵新闻媒体，从而获得了不受任何制约和制衡的独裁大权，最终把国家推向了灾难的深渊。

林肯总统说过:“你可能在某个时刻欺骗所有的人，你也可能在所有的时刻欺骗某些人，但是你不可能在所有的时刻欺骗所有的人。”    

对于那些具有超凡个人魅力、擅长盅惑煽情、满嘴花言巧语、小恩小惠收买民心、鼓动歌舞升平的明星政治人物来说，忽悠亿万百姓易，玩弄参众两院难，操纵自由独立的新闻媒体更难，欺骗最高法院大法官难上加难！

美国虽然标榜高度民主，号称年轻而富有活力，可是，在决定国家发展方向的重大问题上，在裁决社会中难以解决的重大纠纷时，却经常由非民选产生、终身任职、经验丰富的最高法院“九个老家伙”中的多数派掌舵拍板，一槌定音。但是，大法官做出裁决时，必须把背景和判决的根据记录在案，昭示天下，以示对法律和历史负责。

最高法院的司法审查权是否违背了民主原则呢？一般认为，按照宪法程序，大法官由民选总统提名，经民选参议院批准确认，所以，司法审查制度勉强可以被解释为一种“间接民主”，并非完全与民意脱节。

另外，代表民意的参众两院和各州议会可以通过宪法修正案否决联邦最高法院的判决，对司法部门的“最终立法权”形成制衡，防止出现“司法专制”或“司法独裁”。

从某种意义上说，“间接民主”或“代议制”共和政体，正是美国宪政设计的精髓之一。其独到之处，在于注重监督制衡而非直接民主，不仅把政府权力置于宪政法治的制度框架之中，同时也防范人民民主的任意肆虐，避免简单地依靠“多数决定”或“全民公决”的所谓民主原则立法治国。

在具体的宪政运作中，既尊重多数人的意见，又注重对多数人的权力予以严格限制，防止出现“广场大民主”或“多数人的暴政”。

2016年美国大选共和党预选期间，纽约房地产大亨唐纳德•特朗普（Donald Trump）口无遮拦，大放厥词，连战连捷，赢得很多选民狂热支持。世人对他的异军突起和意外成功深感惊讶，同时也引发了很多担忧和争论，有些人甚至认为特朗普是“美国版的希特勒”。

对此现象，福山于2016年3月19日接受媒体电话采访时表示：

“美国政治中确实存在一些问题，比如精英把持政治、金钱政治以及政府运作中的一些问题，但是特朗普现象本身并不表明美国的政治体制出现了问题或者危机。”

“我们有权力制衡的宪政体系。你当选了总统并不意味着你想干什么就能干什么。总统必须和国会合作，他们必须在宪法的框架内行事。美国总统实际拥有的权力是非常有限的，因此总统的效率实际上取决于他或她与政府其他部门，尤其是司法部门，建立共识的能力。

“非常重要的一点是，美国人不是选举独裁者，我们选出的总统必须在法治体系下行事，必须遵从法律。事实上，当特朗普说要杀掉恐怖主义的家人，或是做一些实际上是违法的事情的时候，包括美国军方的许多人都表示，他们不会服从这样的总统命令，因为那是违法的。他们首先是对法律忠诚，而不是选出的任何一位总统。我认为这是美国民主最重要的基础。”

笼子里的特朗普

经历了20世纪极右、极左两种专制暴政造成的空前浩劫之后，人们最终认识到，权力不可私有，财产不可公有。无论旗号如何冠冕堂皇，目标如何崇高神圣，领袖如何英明伟大，政府官员和多数人的权力必须受到约束，宪法和法律必须得到遵循，言论和出版自由必须受到保障，私有财产权和公民的个人权利必须受到保护。

现代民主的核心是限制政府权力，保障个人权利。同样重要的是，限制政府权力应当以不削弱政府的治理能力为限度，保障公民个人权利应当以不危害社会的安全和稳定为准则。

毫无疑问，美国政治体制存在明显缺陷。“府会相争”造成国会与总统分庭抗礼，分权制衡导致决策混乱，党派争执闹得举国不宁，政府治理能力衰落，行政效率低下，甚至导致联邦政府被迫关门。

分权制衡既能防止政府做坏事，同时也制约了政府做好事的能力。如果没有一个与时俱进、治理良好、自我管理的公民社会与之配套，民主法治制度同样可能出现衰落和诸多流弊。

纵观历史，如何妥善地处理分权制衡、限权政府与行政效率、治理能力之间错综复杂的关系，英美等西方国家数百年的民主法治历程，并没有给世人提供一个放之四海而皆准的完美答案。在多数情况下，人们只是“两害相权取其轻”而已。

美国联邦上诉法院法官勒尼德•汉德认为:“尽管清点人头的统治方式不够理想，但是至少胜过打破人头。” 

美国联邦上诉法院法官勒尼德•汉德

东欧“天鹅绒革命”的领导者之一、捷克总统瓦茨拉夫•哈维尔1990年2月21日在美国国会发表演说:

“只要人还是人，民主就其最充分的含义而言，将永远只是一个理想。走向民主就像走向地平线，道路有好有坏，但你却永远不能达到那里。在这个意义上，你们美国人也只是走向民主而已。”

哈佛大学博士龚小夏认为:“美国现行的民主政治中充满了各种各样的缺陷，但是这反映的无非是人类社会作为一个群体本身所存在的缺陷。人不是完美的，人创造的制度更不可能完美。历史上，当人们横下一条心、不惜代价地去追求完美的社会政治制度的时候，制造出来的往往是吞噬人类生命的恶魔。”

在经典名著《通往奴役之路》一书中，1974年度诺贝尔经济学奖得主哈耶克(Friedrich Hayek)引用德国诗人荷尔德林(Friedrich Hölderlin)的名句:“恰恰是人们试图把国家变成天堂的努力，总是把国家变成了人间地狱。”

1974年度诺贝尔经济学奖得主哈耶克

人类社会永远不可能有完美无缺、尽善尽美的法律和制度。就像市场经济不是药到病除、包治百病而又绝无副作用的灵丹妙药一样，民主法治和保障人权也不是人类社会通向人间天堂的康庄大道，它只是防止人类社会跌入祸国殃民、专制暴政人间地狱的防护大坝而已。民主法治不可能保证事事最佳、效率非凡，它只能有效地防范最差最劣、贪腐暴政。

然而，没有尽善尽美的制度，并不意味着不需要努力实行民主法治和制度改革。一个好的制度，不可能是“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦”的大同盛世或美好乌托邦，而是充满了怀疑和警惕、喧嚣和杂音、监督和制衡的世俗人间，是把权力关进笼子里，使其不能肆虐害人的民主和法治社会。

美国制宪先贤、第三位总统托马斯•杰斐逊指出:

“自由政府是建立在警惕而不是建立在信赖上面；是警惕而不是信赖，规定了限制权力的宪法，以制约那些我们不得不托付权力的人。”“所以在权力问题上，不要再信赖人，而是要用宪法的锁链制约他不做坏事。”

美国制宪先贤、第三位总统托马斯•杰斐逊

人类社会需要建立一个既能限制政府、约束官员、保障公民的自由和权利，又能管理公众事务的民主和法治政府。把权力关进制度的笼子里，是一个国家通向民主法治、长治久安的必由之路。

本书原系中国法制出版社2007年策划、拟于2008年出版的“美国经典案例丛书”(六册)之一《美国法治“三座门”》，可惜该丛书半途而废。

衷心感谢法律出版社的领导和责任编辑高山先生、汤子君女士为本书“起死回生”付出的心血和努力。如果没有他们的魄力胆识、法律智慧和鼎力协助，本书的出版是难以想象的。

衷心感谢原北京大学出版社“麦田书坊”主编曾健先生、陆淑慧女士的帮助。特别致谢上海读客图书公司董事长华楠先生和畅销书编辑盛亮先生、王菁菁女士，他们提供的出色建议使本书大为增色。

陈伟

2016年11月于美国弗吉尼亚州“不问春夏秋冬楼”

——近现代史研究通讯

微信号jxsdyjtx2015网友推荐