史啸虎：中国今年能加入政府采购协议（GPA）吗？

作者：史啸虎，广州市社会科学院经济学研究员、安徽大学兼职教授

中国今年能加入政府采购协议（GPA）吗？

前注：前不久刘鹤先生曾在瑞士达沃斯论坛上代表中国政府表示，2018年中国将推出新的、力度更大的改革开放举措，目前中央政府正在研究具体的政策，并说，"我可以非常负责地向大家报告，可能有一些措施超出国际社会的预期。"但怎么才能更好地衡量中国是更加开放呢？其实，有一个指标最能显示这一点，那就是看中国政府何时真正加入WTO《政府采购协议》（GPA）。我曾在七年前专门撰文论述这一问题。现在再来谈论这一问题显然也是有意义的。

今天早上看到一份报道说中国加入世贸组织十七年来迄今没有兑现的其加入世贸组织时所做的若干承诺项，其中第二项就赫然是中国政府承诺加入《政府采购协议》（ GPA ， Agreement on Government Procurement ）。现在看来，能否加入GPA似乎已经成为衡量中国对外开放程度的一个试金石了。

其实在过去十年里中国政府并非没有递交自己的加入该协议的出价，仅自2008年初至2011年底中国政府就递交了不下于4份申请和出价。后来又递交了两次。但遗憾的是，这些出价居然一次也没有被GPA的数十个成员国所接受。这是什么原因呢？是中国政府不想加入这一协议还是其它成员国对中国故意刁难？具体还是看看下文吧。

政府采购，顾名思义就是政府及其所辖公共部门从市场购买货物、工程和服务的行为。 WTO 的部分成员国就这个每年贸易额甚大的领域（政府采购总额平均占各国 GDP 的百分之二十左右）达成公平贸易协议的确是一大创造。因为通过这个最能体现 WTO 非歧视原则的协议可以将政府采购这一最容易导致贸易歧视和官场腐败的贸易行为置于透明和公正的法律基础上，让无论外企还是内企，无论国企还是民企，只要是该协议的成员国的企业都能享受到国民待遇。

由此可见，中国如果加入了这个政府采购协议，不仅可以让中国企业额外参与到每年采购额高达数万亿美元的各成员国的政府采购市场的竞争中去，也可以借助于GPA 的基本原则净化自己的政府采购市场，减少甚至杜绝我国在政府商品采购以及政府工程项目招投标和发包领域中几成常态的行贿受贿等的腐败行为。这对于急于走出国门到国际市场上去大显身手的中国企业以及对于急于遏制国内政府采购和工程承包市场普遍性腐败的中国政府来说，不正是一件利国利民的大好事吗？那为何迄今也没有加入GPA呢？

说白了，这也并非我国不想加入，而是因为我国每次提交的加入政府采购范围的清单出价不能满足大多数 GPA 成员国的要求，或者说，我们自己的对外开放之决心不大。

十多年前，当中国还在努力进行加入世界贸易组织谈判时，很多人就说入世于中国而言是一柄双刃剑，有利有弊。反对入世者则着力渲染中国入世的弊端，说这是不顾中国特色，出卖民族利益，是以主权换市场，是向外国资本投降等等。现在看来，这些说法大多是无稽之谈。中国入世，损失的只是一整套本该废弃、陈旧而落后的经贸制度和政策，换来的却是一个在经济和贸易上全面融入国际社会并获得了巨大发展的中国。

而如今，当我们又一次艰难地站在申请加入政府采购协定的门槛上时，有关GPA 的双刃剑和弊端说也又一次充斥耳膜了。诸如外国公司介入政府采购会影响成员方主权啦，中国民族工业，特别是石油、铁路、通讯、机场、航空等产业需要保护，中国的工程和建筑业市场以及教育和医疗卫生等中高端服务贸易市场也需要保护，不能对外国承包商和公司过于开放啦，等等。

其实，十七年前入世时，我国政府就曾承诺要尽快加入这个被称之为 WTO另一半的《政府采购协定》（ WTO 分为消费品贸易市场和政府采购市场，前者主要是货物贸易，也有服务贸易，而后者贸易范围虽则相同，但全部属于政府而不是企业采购的货物、工程和服务贸易——作者注）。为表示决心和诚意，我们还在入世的前一年颁行了一部《招标投标法》，以试图规范国内的服务贸易市场。后来没多久，又为不远将来加入 GPA 做准备，2003 年我们又颁布实施了《政府采购法》。可后来我们被入世后根据新的制度在经贸上所取得的接连不断的成绩所满足和陶醉，思想上进一步趋于保守，一直没有主动去申请加入 GPA。直到入世6年后，也就是2007年，才第一次向GPA协议递交了自己的申请和出价，结果因明显不符合协议要求而被否决。后来几次也无不如此。我国政府在加入《政府采购协议》（GPA）问题上的举措和困境显然与近年来中国在政治体制改革上出现的停滞甚至倒退也不无关系。

比如，政府通过土地公有制绝对垄断土地市场，越来越深地卷入到土地买卖和工程项目等各种具体的经济活动之中，政府自身的经济利益也变得越来越大。结果，政府既是规则制定者，又是规则执行者，既当裁判员，又要当运动员。在采购问题上，包括货物采购、工程发包以及服务采购在内，因牵涉到利益问题，甚至是地方政府的利益，我们的政府总是不愿意对外开放采购和工程市场，一些大型的政府投资的工程项目甚至连国内民企都很难介入，每年数以万亿元人民币计的铁路、公路和机场项目大多落入垄断性的或者是政企不分的国有企业手里。民企如不与政府官员拉关系、套近乎，俗话说就是官商勾结，连这些项目的边也摸不着。

这一切使得我国的政府采购市场变得越来越不规范，也越来越不公平公正了。我国的政府采购市场，虽然也颁行了法规，也实行招投标，但很多地方潜规则与黑箱操作却很盛行，被《招标投标法》等法律所严禁的层层分包早已心照不宣，成为公开的事实，贪贿腐败丛生，豆渣工程不断，采购价格高于市场价格已成为常态。由于政府采购市场的封闭性，本为规范市场和政府行为的《招标投标法》和《政府采购法》也已经越来越流于形式，成为废纸，因为它们几乎规范和约束不了市场和政府了。

在这种情况下，你想，那些一直在这一领域中饱享既得利益并且早已坐大的官员和集团还会轻易地让中央政府去积极地争取加入GPA 吗？显然不会的。所以，我对这一次又一次申请出价的失败并不感到惊奇。事实是，我国政府在入世时虽然承诺要尽快加入 GPA ，但后来许多年并没有采取任何行动。直到入世后的第六年，也即 2007 年底，中国政府才在 GPA 的其他成员方的一再敦促下正式签署了加入WTO《政府采购协定》申请书，并于第二年与 GPA 各成员国方进行了首轮谈判。之后中国经济对外开放的步伐一直在踏步不前。之后，中国加入GPA 的动作又停滞了两年。然后又于自2010 年起才又连续递交了几次出价清单（截止目前，中国政府在参与加入GPA谈判中已提交了六份出价清单）。但遗憾的是，每次的结果都是因为中方出价过低（不愿过多地开放市场）而一一铩羽而归。中国政府的诚信也因此遭到了世人的质疑。

人们也许会问：入世后那么多年在承诺加入 GPA 问题上毫无作为的中国政府，为何每次尝试加入 GPA 但又毫无进展呢？个中原因我不得而知。但众所周知的是，中国加入世界贸易组织这些年来显然一直有蛋糕在吃，而且多数情况下还能吃得很饱。每年几万亿美元的进出口贸易额已经足够满意了，而那些既得利益集团在国内封闭的政府采购市场中也早就赚得钵满盆满。看来，强烈的改革意愿和决心只有在有饥饿感或危机感的情况下才会产生。现在美欧与中国之间因中国未能履行其当初的很多入世承诺很快就要开打贸易战了。时下中国政府又一次承诺的扩大对外开放是不是能兑现其加入《政府采购协议》承诺呢？仍然不得而知。

按照世界贸易组织的指导性规定，此类加入 GPA 谈判一般需在 18 个月内结束。虽然有些国家谈判时间超过了这一规定，但事实上中国的谈判周期之长仍属前所未见：倘从 2007 年底算起，至今已有十一年时间了。我不是很了解近些年我国政府出价清单的详细情况，无法仔细进行分析，也不好妄加判断。但从披露的一些情况看，我们这次的政府采购出价，无论在出价范围上还是对外开放程度上都是很保守的，甚至是很自我封闭的。

比如， GPA 各主要成员方早就明确表示，中国是一个大国，加入 GPA 需要把次级中央实体（可以理解为中国的省、直辖市和自治区一级政府）和从事政府行为的国有企业，如电力公司等，都列入出价中，使之与现有的其他 GPA 成员方处在同一个水平上以体现贸易的公平原则。但据报道，这次中方出价清单只包括了北京、上海和天津三个直辖市以及部分沿海省份，而且纳入的部门主要为各地方的发改委、国资委、税务局和财政局等政府部门。建筑业的准入门槛虽有所降低，但打破国有企业的垄断性仍未触及。其实，GPA 各成员方对中国递交的出价清单的不满主要也在于所谓的地方政府、准入门槛以及国有企业这三个方面。我们这些年提交的出价清单在以上三个方面虽有改进，但仍然在做挤牙膏游戏。这显然表明，与其说中国政府现在迫切期望加入 GPA ，还不如说目前的所谓加入更多的只是一种姿态而已。

我们有些学者将这次加入 GPA 出价失败归咎于其他成员方，特别是美国对中国要价太高。这是可能的。因为你出价，人家要价，应该也符合逻辑，本无可厚非，因为谁不希望 GPA 新成员向老成员看齐以体现贸易公平原则并更多地开放市场呢？何况这本是一个国际通行的贸易规则，想加入就得遵行，自己做不到就怪人家，这是没有道理的。

我们还应该知道，我们放开的是本国的政府采购市场，而得到的却是数十个比我们自己的要大上很多倍的其他国家的政府采购市场，特别是巨大的美国、日本和欧盟市场。更重要的是，国内政府采购市场的对外开放还可以有效地引入各种带有约束力的各种先进的经贸法规，约束政府权力和行为，减少和消除腐败，帮助政府向公共服务型政府转型，改革和净化自己的招投标市场。因此，我想问的是，我们已经谈判 GPA 多年了，为何一再出价的范围总是如此之狭窄，似乎总要拒人于千里之外呢？我们在入世17年后还迟迟不愿意加入一个遵循与 WTO同样原则的单项贸易协议——GPA ，人们会问：这也叫扩大开放？

其实加入《政府采购协议》好处很多，也无须多说。将我们国内的政府采购市场规模和 GPA 的 42 个成员方政府的采购规模进行比较，任何明眼人都会得出结论了。根据联合国测算，一个国家的政府采购金额可以达到该国 GDP 的15% 以上。GPA 已经有44个成员方，囊括了世界各主要国家和共同体，它们的GDP 加起来至少有 50万亿美元以上。如果按照 15% 计，它们的 GPA 市场规模至少也有7万亿美元之多。可见，如此庞大的国际政府采购市场的规模和数额，对任何企业，特别是对于时下因内需不足而导致生产和施工能力严重过剩的中国企业来说，这是一个多么巨大的新商机呀。

相比之下，中国的政府采购虽然占GDP比例相对较高（有人说能占到20%或以上），多达十多万亿人民币，换算成美元有1万多亿，但也仅占GPA所有成员国政府采购市场的四分之一不到（注：根据中国财政部的定义，其定义的政府采购不包括大部分政府投资的基建项目，但奇怪而矛盾的是，中国的《政府采购法》却在货物采购之外，还白纸黑字地包括了工程和服务贸易 ——作者注）。但即便如此，因缺乏必要的制度性监督和约束，国内的政府采购市场也充满了种种的招投标贸易和工程承包歧视和黑箱操作，WTO及其附加协定GPA所一再重申的国民待遇、非歧视以及透明公正等原则还远未在中国政府采购活动中得到伸张和贯彻。

当然，GPA各国都将政府采购作为保护国内企业的重要措施，对政府采购市场均实行封闭管理，但这只针对包括现在的我国在内的非GPA国家，而对GPA所有成员国（方）则无一例外地开放。比如，美国虽然早就颁有一个《购买美国货物法案》，对政府采购的商品产地做了限制，但在美国加入GPA之后，也明确声明GPA成员方的产品和服务不受这一法案约束。

美国和欧盟等GPA国家还将涉及国计民生的铁路、市政工程、电力、通讯、机场、港口等公共基础设施项目纳入政府采购范围，甚至规定凡是有关国家利益和社会公共利益的项目，即便是向私人机构融资的或由私人企业承办的，也都将被涵盖在政府采购范围之内。也就是说，GPA成员国（方）里凡是涉及政府事权范围内的所有公共开支事项都必须实行政府采购。当然，所有这些项目也都在一律平等和公正的基础上对所有其它 GPA成员国（方）开放。

由此可见，对于中国企业来说，中国尽早加入GPA就等于为它们开启了一扇通往国际经贸蓝海的大门。届时，中国企业可以到这些GPA成员国家注册贸易或工程子公司或分公司，还可以在那里就地融资合作，并根据需要参与所在国政府采购商品的所有发包投标，承接各种属于政府采购范围内的工程项目。

这不仅可以扩大中国商品的出口范围，也可以真正实现中国走出去的发展战略。而且更重要的是，在国际GPA 这个市场上适用并发挥着作用的都是些透明的、充分体现了自由、平等、公平等普世价值的公平贸易规则，很少甚至没有那些肮脏的、总是侵袭和腐蚀企业经营者和政府官员灵魂的潜规则。在那个市场上胜出的企业家甚少原罪，他们的成功对得起自己的良心，即使是失败，也是有尊严的。

相比之下，由于充斥权钱交易，中国的政府采购市场就显得很不规范了：有法不依、暗箱操作和地方保护主义盛行，某些地方政府采购市场甚至贿赂贪腐成风，一片乌烟瘴气。高价电脑，高价汽车，高价药品，高价油品，高价幼儿园，高价高速公路，高价办公楼…… 要想卖高价就要想办法卖给政府。高价几乎已经成为中国政府采购的一个同义词。这些年来，许多地方政府采购的东西几乎没有不高于市场一般价格的。但最后买单的却还是我们这些纳税人。

与此同时，高价并不等于高质。很多采购的商品和服务的质量又普遍很差，豆腐渣工程比比皆是，触目惊心。我不明白，难道我们始终不愿意尽快开放这个政府采购市场就是为了保护这些落后和丑恶的东西吗？很多人一直在说，在权力缺乏约束情况下，既得利益集团往往会从负面去影响甚至绑架政府的决策。这些年我们加入GPA的过程也表明，此言非虚，信然也。

其实，有些利弊得失的道理是最简单不过的。如果长期拒绝开放自己本来规模就很有限的政府采购市场，也不让中国企业更好地走出去开拓更大的国际政府采购市场，那我们就不是在保护而是在危害中国的企业了。当然，这也不是在保护而是在危害自己的政府采购市场。入世十多年里，我们已经尝到了那么多对外开放市场的甜头，同时，我们也已尝够了那么多对外封闭政府采购市场的苦头。可就是如此，我们迄今竟然还在加入GPA的问题上无谓地对外讨价还价，迟迟不愿意对外开放这块市场，真不知用意何在？

现在人们都在说中国入世成就巨大，也都说入世的最大收获是促进了中国的经济发展。这也对，因为这都是入世后的事实，谁也否认不了。但是，我们在认可这些入世后所取得的成就时，更应该总结入世成功给我们带来的那个最重要的启示，那就是中国加入世贸组织，全盘接受WTO的各项规则，是以签署和加入国际协定方式从外部迫使自己按照明确的标准和时间表进行根本性经贸制度改革的。

事实也证明，这样的改革没有失败，最终获得了成功。与之相对照的是，我们的其他制度，特别是政治制度的改革，由于没有一个明确的改革路线图，也没有一个明确的改革目标和标准，而是依照所谓的 "摸着石头过河"方式进行的，结果无一不是停滞不前，甚至还有倒退。这又是为何呢？

时下中国，由于政改迟滞，金融、经济和社会问题严重，内需不振加剧了生产能力的过剩，而通货膨胀以及生活、生产、经营和物流成本的不断上升则加剧了出口的萎缩。这些都会大幅度增加国内失业人口，从而引发严重的社会危机。外部世界经济的萧条也在逐渐加重这些危机阴影。因此，尽快加入GPA，用开放较小的国内政府采购市场以换取打开较大的国际政府采购市场，这笔帐怎么算都是划来的。

因此，对于时下中国而言，最好的也是最现实可行的改革办法就是对外签订并实行那些最能体现国际通行规则的国际协定或公约，然后用这些现成的正确原则和规则及其规定的时间表来指导国内的改革。这样做可以减少和平息一大堆国内常见但却毫无价值的争论，甚至是你死我活的政治斗争。经贸改革是如此，政治改革也是如此。

平心而论，我们现在加入GPA谈判所遇到的所谓民族工业和市场保护问题远没有当年入世时大，需要做出的妥协也远没有当年的那么多。何况我们自己的政府采购市场即便全部一次性开放也没有多大，而其它GPA成员国（方）向我们开放的市场却要大得多。我们现在急需要做的是检讨和反思自己对外开放对内改革的决心与魄力，而不是在那些诸如对外开放的逐级和批次等鸡毛蒜皮的问题上斤斤计较。

如果中国用签订和批准某些重要的国际协定和公约等方式公开承诺并承担其对国际社会的政治、经济和法律责任的话，中国的改革开放才能有效启动并取得进展。当年中国的入世已经证明了这一点，现在我们加入 GPA 也将进一步证明这一点。届时，中国所有的旧制度和潜规则都将无处遁身，而我们的政治和经贸改革也将会更加有章可循、有法可依。

　　最后，我要说，我们现在要做的明智之举就是主动地接受 WTO 及其 GPA的各项基本原则，在保障发展中国家某些必要权益基础上，力争在今年，即2018年加入世贸组织《政府采购协定》（ GPA ），在加快开放自身政府采购市场和中国企业进入其它 GPA 成员国市场步伐的同时，倒逼中国政府公共服务体制的改革。倘如此，实乃国之幸事矣！

史啸虎，1950年10月生，上海外国语学院毕业，广州市社会科学院经济学研究员，安徽大学兼职教授。就有关中国三农问题、社会各类资产和产权问题、土地制度改革、合作经济组织发展以及政治体制改革等重大理论和实践问题进行了逐步系统性的研究，已发表了五十多篇经济学研究和理论评论文章，力图从新的视角来审视和研判中国经济、社会和政治改革与发展中的突出问题。

——爱思想