严家祺：习近平的中国梦就是皇帝梦——中国修宪面临四大问题

【按】2018-2-25中共中央关于修改宪法部分内容的建议：取消国家主席"连续任职不得超过两届"规定。

正文如下：

            中国将在今年三月召开的全国人民代表大会上修改一九八二年的宪法，这是关系到五年後中国「最高权力更迭」的头等大事，将影响到中国政治的长远发展。在全国人大召开前两个月的今天，我提出这次修宪面临的四个重大问题，通过刊物和网路广泛传播，希望对中国修宪有所影响。

             军委主席与国家主席必须合一

         《中华人民共和国宪法》是一九五四年第一屆全國人民代表大會第一次會議通过的，一九七五年、一九七八年、一九八二年經歷三次重大修改，每次修改都面目全非，等同於重新制憲。一九七五年宪法，是在「国家主席」刘少奇被迫害致死、「国家主席」职位長期空置，原有憲法體制已無法繼續的情况下进行修改的。由于毛泽东提出「不设国家主席」，一九七五年宪法规定「中國共產黨中央委員會主席統率全國武裝力量」，同時，憲法正文還寫入了毛澤東思想，要「对资产阶级实行全面的专政」，使得這部憲法實質上接近於一个党派、一个团体的「奋斗纲领」。

         文化大革命的灾难，与毛泽东的皇权思想、毛泽东企图终身掌握最高权力分不开。 一九八二年宪法为了避免文革灾难的再次发生，明文规定「国家主席」和「国务院总理」「连续任职不得超过两届」。但是，一九八二年宪法在「国家元首」和「政府首脑」外，另设了一个「国家中央军委」，宪法第九十三条规定：「中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量」。在一九八九年，中国的最高权力集中在一个既不是「国家元首」、不是「政府首脑」，按「一党专政」体制也不是「党的首脑」的一个人手里，这正是造成一九八九年中国政治灾难的制度原因。

         在世界各国，除了政教合一的伊朗外，无论是民主国家，还是专制国家，包括朝鲜在内，全国武装力量的統率权，都由「国家元首」或「政府首脑」掌握。今年三月修宪，有必要明文规定「国家主席」統率全國武裝力量，使「国家中央军委主席」与「国家主席」同时由一个人担任，或者完全取消一九八二年宪法《中央军事委员会》一节，明文规定「中华人民共和国主席統率全國武裝力量」。

           政府体制实行「半总统制」

         去年十二月一日，香港《前哨》发表了我写的《从王沪宁当选政治局常委谈起》一文，当时，中国并没有宣布要修改宪法。这篇文章有一节《中国面临二0二二最高权力更迭危机》，具体分析了中国一九八二年宪法存在的问题。文章说，「一九八二年宪法对国家主席与国务院总理的权力都有明文规定，国家主席除了可以代表中华人民共和国进行国事活动外，并无主管国家任何行政事务的权力，中国的国家主席接近于'虚位元首'。但事实上，在习近平前一个五年任期中，行使了许多本来应由总理李克强行使的权力。李克强这些权力被习近平拿走，当总理是不会不知道的，中国那么多法学、政治学专家教授，也不会不清楚。」「现行中国宪法规定了实行法治，法治就是'法的统治'，首脑人物也要遵守宪法和法律。如果首脑人物违宪，要建立法治是不可能的。」

        在二十一世纪的今天，不论一个国家是否实行分权制衡，不能不承认，国家权力有立法权、行政权、司法权之分。英国、日本实行君主立宪制，英国女皇、日本天皇是「国家元首」，但只是「虚位元首」，最高国家行政权掌握在作为政府首脑的首相手中。在共和制国家，按照最高行政权的归属，主要分为总统制、内阁制和半总统制。美国实行总统制，总统掌握国家行政权。德国实行内阁制，总统是「虚位元首」，行政权属于总理。法国实行半总统制，宪法规定，总统主持内阁会议，总统为军队最高统帅，总统主持最高国防会议和国防委员会。但同时宪法规定，政府掌管行政机构和武装力量，政府决定并执行国家的政策。   

        中国一些宪法专家，不赞成把中国的政治体制与其他国家相比较，认为中国制度是「人民代表大会制」，人民代表大会是最高国家权力机关，不能与上述三种体制相比较。但事实上，就国家元首的权力范围和权力大小来看，不同国家之间还是可以比较的。现行宪法规定「国家主席」只是代表中华人民共和国进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。宪法还明文规定国务院是最高国家行政机关，也就是说，「国家主席」不掌握最高行政权，所以，在现行中国宪法下，「国家主席」的权力近于「虚位元首」，可以说，现行中国宪法对「国家元首」权力的规定接近内阁制。

         宪法是国家的根本法。在习近平担任「国家主席」的五年中，按照宪法规定，习近平不掌握国家最高立法权和司法权，也不掌握最高行政权。中国共产党是执政党，习近平作为执政党的总书记，他的决定，按照宪法，除了宪法赋予国家主席和中央军委主席的权力以外，在其他权力范围，他的决定是不能直接行使的。但事实上，在习近平担任国家主席的五年中，他就像总统制下的总统一样行使权力。习近平、王岐山五年反腐虽然明显遏制了腐败，但如果一个国家的最高领导人，经常不遵守宪法，违法犯罪，包括侵犯人权现象，就会在全国四处横行。现在，看来习近平已经意识到这种状况不能再继续下去了，决定在今年召开全国人大时修改宪法。按中国的实际情况、行之有效的原则和建立法治的精神修改宪法，这将有助于新宪法的实施和建设法治国家。

         这次修宪，看来将会扩大「国家主席」的权力范围。现在的中国不可能实行美国式的总统制。但有必要规定「国家主席」统帅全国武装力量，设立「最高国务会议」，由「国家主席」召集和主持会议。修宪後的体制将接近法国式的半总统制。与法国不同，中国的全国人大是"最高国家权力机关"，这一的宪法条款现在看来不会改变。在修宪後，中国不能说实行了半总统制，因为，中国并没有把「国家主席」改称「总统」，所以，仍然可称为「人民代表大会制」。

首脑限任制是「共和国」根本原则

中华人民共和国是一个实行共和政体的国家，不是君主制国家。共和的根本含义，就是没有皇帝、国王、天皇、沙皇、哈里发这些终身制的国家元首。一九四九年後，毛泽东事实上独揽大权，但他还不敢连续担任几十年「国家主席」，到最后，毛泽东废除了「国家主席」职位，一九七五年到一九七八年，中国不设「国家主席」。 

辛亥革命废除帝制、实行了共和，几千年的皇权思想不易清除，袁世凯当了中华民国大总统，整天还做皇帝梦，非要当皇帝不可。袁世凯当上皇帝後八十天，在全国讨伐中宣布撤销帝制，七十七天後袁世凯在众叛亲离中去世。袁世凯死后一年，在接任的大总统黎元洪的支持下，张勋依靠手中的军队，复辟帝制，是又一次皇帝梦的实践。一九一七年七月一日凌晨，张勋、康有为等人头戴花翎、身穿朝服，率领文武大员涌入中和殿，把已经废掉的、十三岁清王朝末代皇帝溥仪重新捧上了皇帝宝座，宣读了康有为起草的复辟「上谕」，改中华民国六年为「宣统九年」，给复辟功臣们加官晋爵。但这次皇帝梦只做了十二天，在全国一片反对声中溥仪宣布退位，张勋逃入荷兰使馆。

在这一历史背景下看中国政治，可以看到一九八二年中国宪法明文规定国家元首和政府首脑连任的限制，这是中国政治的巨大进步。李先念、杨尚昆、江泽民、胡锦涛、习近平先后任「国家主席」，按照一九八二年宪法「国家主席连续任职不得超过两届」的规定，至今还没有人敢于违法宪法，三连任「国家主席」。就是江泽民担任了两届「国家主席」和两届「中央军委主席」後，还企图再担任五年「中央军委主席」，但在舆论的压力下，不得在二00五年放弃连任。

中国的问题是，在一九四九年後，特别在近三十年中，经过许多描述宫廷政治的电视剧反复宣扬，一些人从青年时代起，就做起了皇帝梦，他们也成了终身制和帝制的鼓吹者。袁世凯复辟时鼓吹帝制的人有杨度、严复、刘师培等「筹安会六君子」，美国哥伦比亚大学教授古德诺还写《共和与君主论》文章，称中国人「无研究政治之能力……当今最好的做法，就是保存君位」。当时选出的一千九百九十三个国民代表，全部赞成废除共和，复辟君主制。张勋复辟时，康有为成了最重要的参与者。所以，在今年三月修宪时，无论如何，不能废除一九八二年宪法关于「国家主席和国务院总理连续任职不得超过两届」的规定。废除这一规定，会直接影响到二0二二年中国最高权力更迭，这将动摇中华人民共和国的共和政体。长此下去，中国就会为真正复辟帝制，这是对辛亥革命以来深入人心的共和主义的反动。

 加入违宪审查和保障人权的条文

    中国现行宪法明文规定「国家尊重和保障人权」。宪法第二章《公民的基本权利和义务》对言论、出版、集会、结社、游行、示威、通信的自由、选举权、被选举权、人身自由不受侵犯等，都作了明文规定。中国政府也在一九九七年十月签署了联合国《经济、社会及文化权利国际公约》，一九九八年十月又签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》。但由于中国许多具体法律、行政法规对宪法规定的这些权利，作了种种违法宪法条文和宪法精神的限制或解释，加上公检法系统缺乏法治观念，使全国许多地区侵犯人权的现象层出不穷。现行宪法第五条明文规定实行「依法治国」、建设「法治国家」，这次修宪，有必要把加入「违宪审查」的条文，全国人大有必要设立「违宪审查机构」，不断清理各种违宪的法律和行政法规。

 这次修宪，也有必要在第三十三条「国家尊重和保障人权」後，增加具体「保障人权」的条款。

 最後要说明的是，  宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。宪法不是一个团体、一个组织、一个党派的奋斗纲领。现行宪法中还有大量「与法律无关的陈述」，如中国各族人民「具有光荣的革命传统」、「鼓励自学成才」、「国家提倡爱人民」，「三个代表重要思想」、「中国的前途是同世界的前途紧密地联系在一起的」。这些也应当修改。由于宪法序言十分冗长，充斥大量「与法律无关的陈述」，使得序言本身没有法律效力。如何修改序言，这些问题，也许只能在以后中国制宪时考虑了。

（《前哨》2018-2原题是《中国修宪面临四大问题》，2018-1-1  写于Washington DC近郊）