陈迹：“有发言权的人”掌握立法权――宪法规定城市土地国有化的内情

图：周其仁披露八二宪法规定城市土地国有的内情

过去和现在的事实都充分证明，在中共立法机构里真正"有发言权的人"，并不是出席两会的代表们，而是拥有有实际权力的人――就是当权者自己。

俄中两国"议会"的异同

中国正要召开"两会"之际，俄罗斯议会上院表决普京总统提出的在乌克兰克里米亚地区使用俄罗斯军队的要求，结果是全票支持，批准了普京总统的要求，这样一来，俄罗斯军队在乌克兰的行动被合法化，先前宣称"与乌克兰局势无关"的大规模军事演习，露出了直接针对乌克兰局势的本来面目。

俄罗斯议会显然比中国人大灵活得多，前者，无论联邦委员会（上院）还是国家杜马（下院），人数都较少，会期则较长，而后者，一年只开一次十来天的会，其余时间只有其常委会不时地开会，还象个议会，"两会"之一的大会，其实多数时间不在工作状态。

在别国境内动武，批准权在议会，中俄都是如此。不过，中国人大的这项权力，似乎没怎么用过。当年中共对越南动武，号称"自卫反击"，实为支援柬埔寨"红色高棉"政权，根本用不着人大点头，倒是需要先和美国打个招呼。如今俄罗斯境内的中国人不少，中国商人在那里被无端欺负之事时有所闻，甚至中国渔船遭俄军开枪开炮射击、渔民被杀害的事情也发生过。然而，要用中国军队到俄罗斯去保护中国人的权益，不要说被人大批准，即使只是提出要求（议案），也可以说根本想也别想，甚至连外交交涉比较强硬，也很少见。

不过，最高领导人的要求在议会可以顺利批准，甚至全票通过，这样的事情，在中俄两国都会发生，差异看上去还不是很大。特别是在中国，因为拒绝所谓"西方式民主"的"邪路"，拒绝"三权分立"，现在只有"司法独立"勉强可以有所提及，其它两权，完全掌握在中共手里。行政权不用说了，立法权也实际如此。人大代表们在"立法机构"里"参政议政"，只因为"立法程序"中需要他们参与讨论，并在表决时投赞成票。他们"参政议政"的主动性体现于提案，但这些提案通常只是较高规格的工作建议书，并非立法草案。

宪法规定城市土地国有的玄机

不久前，学者周其仁在一个论坛上发言，讲到八二宪法规定城市土地国有的情况，很有意思。

八二宪法颁布于改革开放之初，它悄悄地规定"城市的土地属于国家所有"。当时，人们刚刚经历了"全面专政"的"文革"，多以为城市土地国有是本当如此的事情，没有什么人想到这一规定是五四宪法里没有的。随着市场化进程深入，土地市场化、资本化逐渐展开，国家依据城市土地国有的规定而迅速积累起巨额财富。一方面，城市土地本身在政府手里意味着巨大的财源，另一方面，城市在城镇化过程中扩张，农村土地改变性质，政府与开发商携手获利，农民吃尽了苦头。这时，人们越来越清楚地看到，农村的所谓集体土地，因为集体本身已经模糊，农民家庭对这些土地只有使用权或承包经营权，这使得它们的支配权实际落到村镇政府手里，成为准国有土地。

那么，八二宪法的规定究竟是怎么回事，近年来逐渐有越来越多的人探讨其中奥秘。

周其仁说，一九八二年《宪法》突然冒出一条：城市土地全部属于国有。"发生了什么，会写进这一条？有法学家做了工作，在人大当年的讨论记录中看到，一些有发言权的人说，不行，现在一搞建设，农民都敲国家的竹杠。……国家发展农民讹你，那就归国所有。"不过，当时有不同意见，因为"法律的所有权和事实的所有权是两回事，不是你一句话说国有就国有的。所以当时决定，不要一步全部变成国有，先从城市开始。"

原来如此。

起因是城镇化进程中农民以土地争取其权益，于是，针对农民，要实行全部土地国有，但这样做胃口太大，实际上难以行得通，就以城市为突破口，从城市土地国有下手。全部土地国有退到了幕后，但它是所谓立法原意，依然有其支配作用，而在国有体制下，它的地位无庸置疑。这就难怪，强拆民房和强征农地一度成为普遍现象，有的官员甚至声称"强拆出一个新中国"，狂妄到了无法无天的程度，却有其道理。

要做些什么，只有习自己知道

其中最让人感兴趣的，是周其仁所谓"有发言权的人"。他说得含糊，没有具体说那些人究竟是些什么人，但那些人的发言权，显然不是一般代表那种对党政领导人报告、讲话赞扬其"高屋建瓴"，热衷表示"深受鼓舞"、"催人奋进"之类的"发言权"，而是立法权意义上的发言权。

这样的"有发言权的人"，是有实际权力的人。习近平是其中之一。他很会说些听上去很开明的话，如"把权力关进笼子"之类，实际上，他正在竭力把权力收拢到自己手里。当然，三权在中国不能分立，习近平用不着担心自己的意见或要求在人大是否能通过或批准。他比普京幸运得多，到民间走动，与"两会"代表和委员交流，不会见到什么反对派或听到反对的声音。他要操心的，是能够在中共党内一言九鼎，而一旦真能够如此大权在握，他要做些什么，只有他自己知道。

――原载《动向》杂志2014年3月号