杜光：联邦制是一个可供选择的国家形式

——关于“八确立”、“五不搞”的理论思考之十三

                    

“不搞联邦制”是吴邦国委员长的第四个“不搞”。

在关于政治体制改革的论题里，联邦制很少被人提及，它现在怎么会进入吴邦国委员长的视野，成为他信誓旦旦地宣布“不搞”的一个内容呢？

他大概是继承了批判《零八宪章》的遗产吧！

2008年12月提出的《零八宪章》，在它的19条基本主张里，第18条的主题是“联邦共和”，内容如下：“以平等、公正的态度参与维持地区和平与发展，塑造一个负责任的大国形象。维护香港、澳门的自由制度。在自由民主的前提下，通过平等谈判与合作互动的方式寻求海峡两岸和解方案。以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计，在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国。”

《零八宪章》在网上发表，使已经开展了半年多的关于普世价值的争论与批判，出现了一个新的高潮。这个高潮的最大特点是，《零八宪章》提出来的理念和主张，都被列为批判的对象，包括“联邦共和国”在内。但所有的批判文章里，都没有出现“零八宪章”这几个字。这些既气壮如牛、又虚怯如鼠的批判者，一方面要批判《零八宪章》提出的理念和主张，同时又不让老百姓知道有《零八宪章》的存在。如此乖僻悖理的作为，恐怕只能用“中国特色”这四个字来解释了。

吴邦国委员长当时也是批判普世价值和《零八宪章》的积极参加者，这也许就是他把“联邦制”列进“五不搞”的原因吧。

其实，《零八宪章》所提的19条基本主张，都是对未来的国家模式和政治体制的设想，作为一些可供选择的方案，供全国人民讨论。就拿“联邦共和国”来说，《零八宪章》主要是针对香港、澳门和台湾的未来地位而言的。即使超出这个范围，把新疆、西藏、内蒙等不同民族地区都包括在联邦制之内，也未尝不可以把联邦制作为一种未来的国家形式加以考虑。你可以赞成，也可以反对，还可以提出其他国家形式，最后将取决于大多数公民的意愿。任何个人都没有权利武断地裁定应该“搞”或“不搞”某一种国家形式。至于有些人把主张联邦制说成是“颠覆政府”、“分裂国家”，只能说明他们自己的无知与偏见。

联邦制是一种政治组织原则，也可以说是国家结构的一种形式。在这种形式里，不同的地区或不同的民族，由于一定的历史或社会的原因，而在同一主权国家内实现享有一定主权的高度自治。世界上最早提出“联邦共和国”的，大概是法国的孟德斯鸠。他在《论法的精神》里说：“联邦共和国就是几个社会联合而产生的新社会”，“这种政府形式是一种协约。依据这种协约，几个小邦联合起来，打算建立一个更大的国家，并且同样作这个国家的成员。”美国现行宪法的奠基者汉密尔顿在1787年11月发表的一篇文章里说：“联邦共和国的定义，看来就是‘一些社会的集合体’，或者是两者或更多的邦联合为一个国家。”据《简明不列颠百科全书》介绍，“20世纪以来，联邦制被广泛用来作为统一多民族国家的手段。”“1971年，世界上共有17个国家实行联邦制，还有18个国家采用了联邦制的分权制原则。”“实践证明，联邦制或类似联邦制的政治体制，是最稳定最持久的政治组织形式之一。”

在这些实行联邦制的国家中，大概以瑞士最为典型。《瑞士联邦宪法》的总则第一条就载明：“瑞士联邦由……等22个有主权的结成联盟的各州人民组成。”第三条：“各州的主权，未经联邦宪法限制者都得自主。凡未委任于联邦政府的权力，概由各州行使。”这部宪法从1874年制定后，到1974年，一百年间修订了37次，但这一条却一直没有修改。目前世界上实行联邦制的国家，大部分都有瑞士宪法所规定的两大特征：一、组成联邦的各州享有主权，但它受着联邦宪法的限制，也就是说，是在联邦宪法规定的范围内享有主权；二、各州可以行使联邦政府的权力以外的权力，也就是说，体现各州共同利益的权力集中于联邦国家的中央政府，各州行使的是有关本州事务的权力。但在具体的实施上，各国又各不相同。

可见，联邦制是当今世界上一种通行的政治组织形式，把它列为可供选择的改革方案，供全国人民讨论、选择，没有什么值得惊奇的，更没有理由大加挞伐。美国就是在经过激烈的辩论之后，才确定采取联邦制的。

美国现行的宪法是1787年颁布的。在此以前执行的是1781年制订的《邦联条例》。为了修改这个条例，1787年5月，在华盛顿主持下举行了全国代表会议，会上就实行邦联制还是联邦制，进行了激烈的争论。经过三个月的论辩，最后通过新宪法，实行以代议制为基础的联邦共和国制度，建立一个中央相对集权的联邦政府。宪法的第一句话就是“我们美国人民，为建立一个更完备的联邦，……特制定和确立这部美利坚合众国的宪法。”

中国是否应该实行联邦制，也是一个可以讨论研究的问题。熟悉中共党史的人都知道，中国共产党早在苏区时期就考虑过联邦共和国的问题。1934年2月17日公布的《中华苏维埃共和国临时中央苏维埃组织法》第五章第24条规定的全国苏维埃代表大会及中央执行委员会的权力，其中就有一条是“代表中华苏维埃共和国与境内各民族订立组织苏维埃联邦共和国的条约。”1945年6月12日中共第七次全国代表大会通过的《中国共产党章程》，在“总纲”里又提到“为建立独立、自由、民主、统一与富强的新民主主义联邦共和国而奋斗”。

这个历史事实表明，中国共产党在一个相当长的历史时期里，是主张在中国建立联邦共和国的。这是因为，我国是一个多民族的国家，经过长时期的融合，有些民族已经与汉族融为一体，如满族、苗族、壮族、回族，他们的语言、文字、宗教信仰等文化特征已逐渐消失，成为进入研究领域的文化遗存；还有一些民族，如维吾尔族、藏族、蒙古族，则还保存着本民族的文化特征，包括语言、文字、生活习惯、宗教信仰等等。对于后一类民族，根据六十年多来的历史经验和教训，今后应该实行高度的民族自治，还是实行联邦制，都是可以讨论、可以研究的。几十年来，中央政府往往不顾这些民族的特点，把在汉族地区推行的政策，照搬到这些民族地区；在执行政策的过程中，又不尊重他们的生活习惯、宗教信仰和语言文字， 结果严重地伤害了他们的民族感情。这几年新疆、西藏两地的骚乱频发，虽然背景复杂，但不能不承认政策失误也是一个重要的原因。尽管中央政府为这些地区的建设，投入了大量的财力和人力，但仍不能从根本上解决问题。根本解决之道，在于实现真正的民族自治，或建立联邦式的自治区，真正由各民族自己作主，不要把违背他们文化传统的意识形态强加于他们。只有这样，才能消弭某种程度的敌意，实现真正的民族团结。

至于香港、澳门和台湾，由于特殊的历史条件，将来以什么形式参与国家生活，也是需要从多方面加以考虑的问题。面对未来的选择，也不能把联邦制排除在选项之外。

我不敢说吴邦国委员长的“不搞联邦制”，是由于对有关的世界史和中共党史的无知，只能猜想他也许真是把主张联邦制看成是“分裂国家”、“颠覆政府”的阴谋诡计。其实，成为联邦并不意味着各自独立，更不意味着削弱中央政府的权威，就像美国、瑞士、德国等联邦制国家的各州并没有独立，也没有影响、削弱中央政府的权威一样。

到目前为止，就我的见闻所及，还没有听说有人主张中国未来必须采取联邦制的国家形式。讨论到这个问题的人，一般都是把它作为一种可供选择的方案，就它的利弊得失，发表个人的见解。赞成的也好，反对的也好，都是为了探讨更加完善的国家形式，而且仅仅局限在学术研究的范围。在经过广泛的、充分的、深入的讨论和争辩后，才能作出最好的选择。现在这个讨论刚刚开始，就贸然宣布“不搞联邦制”，这至少是一种短视的、不明智的表现。

                                                  2011年8月15日