杜光：人民代表大会应该成为名副其实的国家权力机关

 ——关于“八确立”、“五不搞”的理论思考之五

                       

吴邦国委员长提出的第五个确立是：“确立了人民代表大会制度的政体”。《中华人民共和国宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”

这个“确立”的问题，主要还不在于理论，而在于实践。如果人民代表大会在实际的政治生活中确实能够代表人民行使国家权力，成为名副其实的国家权力机关，这个“确立”当然是值得自豪的。无奈它实在经不起实践的考核，是否已经确立也就打上问号了。

（一）从代议制的历史沿革认识人民代表大会的历史作用

所 谓人民代表大会制度，无非是代议制的一种具体形式。代议制的滥觞是1265年英国召开的国会，它的参加者除贵族和主教外，还有骑士和城市的代表。代议制的 功能在于削弱以至夺取专制君主的权力，推进民主政治。历史上最典型的是英国议会两院1688年颁发的《权利法案》（或称《权利宣言》），它标志着专制君主 的部分权力归于议会的重大转折。如：宣布国王无权停止或废除法律，无权设立法庭；国王征收金钱、征募与维持军队均须经议会同意；臣民有权请愿，不得因此被 控或判罪；议会内演说、辩论自由，不得因此在会外被弹劾或质询等 等。1701年，议会又通过《国位继承法》，规定一切法律必须由议会通过，国王批准；未经议会批准，国王不得罢免官吏等等。这就意味着议会从专制君主手里 夺取了全部立法权。继英国之后，几百年来，许多国家的代议制在削弱和清除专制主义影响、建立民主政治等方面，发挥了巨大的作用。经过几百年的发展，它已经 成为世界各国最基本的政治体制。虽然具体形式各不相同，有的实行两院制，有的实行一院制；有的叫上下两院，有的叫参众两院，或者是国民议会、人民议会，就 它们的历史功能说，都应该具有削弱和清除专制主义、代表民众参与国家治理的特征，但实际上能在多大程度上代表民众的利益、发挥民主功能、克服专制主义影 响，则由于各国的生产发展水平和社会文明程度的差异而大不相同。

早 在中国民主主义革命的酝酿时期，一些面向世界的知识分子通过考察西方国家的政治制度，就注意到了议会对于富强救国的作用。如薛福成在他的《出使日记》里， 多次记述泰西各国的议院，并且注意到“大约下议院之权，与上议院相维制；上下议院之权与君权、相权相维制。”《盛世危言》的作者郑观应大力鼓吹君主立宪， 提倡议会制度。他认为中国官场积弊甚多，“去之之道奈何？请一言以蔽之曰：‘是非设议院以为功！’”“议院者，公议政事之院也。集众思，广众益，用人行政 一秉至公，法诚良，意诚美矣。”

戊戌政变失败后，君主立宪的呼声仍很高。光绪三十四年（1908年）颁发的《宪法大纲》（下简称“大纲”）和宣统三年（1911年）公布的《十九信条》（下简称“信条”），就是对这些呼声的回应。这两个文献分别规定了议院、国会的权限，但有很大区别。大纲强调君权，信条则扩充了国会的权力。如：大纲规定：“用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议院不得干预。”信条则规定“官制官规，以法律定之”，“皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官。”大纲：“君上调遣全国军队……凡一切军事，皆非议院所得干预。”信条：“陆海军直接由皇帝统率，但对内使用时，应依国会议决之特别条件，此外不得调遣。”大纲：“皇室经费应由君上制定常额，自国库提支，议院不得置议。”信条：“皇室经费之制定及增减，由国会议决。”不过三年时间，就出现这么大的变化，说明民间舆论和各地督抚关于实行立宪和召开国会的呼声，对于清末朝廷起了多么大的作用。

辛亥革命完成了民族革命，也在 民主革命方迈出了一些切实的步伐。民国元年（1912年）3月公布了《中华民国临时约法》，成立了临时参议院，颁发了一些带有民主主义性质的法令。但袁世 凯取代孙中山为临时大总统后，形势急转直下。宋教仁推动议会政治，竟招来杀身之祸，国民党和国民党员占多数的临时国会都被解散。近一百年来，出现了许多不 同形式的代议机关，但由于专制主义传统的深厚影响，本应具有民主主义性质的代议机关，却都在不同程度上成了专制统治者的工具。

（二）全国人民代表大会是最高国家权力机关吗？

人民代表大会制度在中国已经有五十多年的历史了。

1954年和1982年的《中华人民共和国宪法》第五十七条明确规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”第九十六条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”不论在理论上还是在实践里，第五十七条都 是和现行的“党的领导”这个观念冲突的。你说全国人民代表大会不是国家权力机关，当然说不过去；但现在说它是最高国家权力机关，那把党的领导置于何地？说 来还是1975年的《中华人民共和国宪法》叙述得比较清楚：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”但这样表述，既有逻辑上的毛 病，也有政治上的漏洞。从逻辑上说，既然全国人民代表大会是在中国共产党的领导之下，那它就不是最高国家权力机关；最高国家权力机关应该是中国共产党。从政治上说，一个国家的最高权力机关居然是在一个政党的领导之下，还要白纸黑字地写在宪法上，这是一件多么丢脸的事。所以，1982年的宪法就改了回去，不提中国共产党领导了。

虽 然宪法在文字上不写明全国人民代表大会是在中国共产党领导之下，却改变不了领导与被领导的事实。想必吴邦国委员长在谈到“确立了人民代表大会制度的政体” 的时候，是包含着人民代表大会是在共产党领导下的内容的，因为他的第二个“确立”，就是“确立了中国共产党的领导地位”。但这样一来，就不能说我们已经确 立的政体是人民代表大会制度了。那么，我们已经确立的是什么样的政治体制呢？说好听一些，是共产党领导一切的体制；说得更准确一些，就是共产党一党专政的体制。人民代表大会制度不过是一党专政政体的一块民主招牌罢了。

挂着民主招牌，掩盖着一党专政的实质。事实不就是这样摆着的吗：各 级人民代表大会的代表，是由共产党组织选定的；代表的成分，多数是共产党或政府的官员；会议的议程，是由共产党拟订的；大会的报告，先在共产党的会议上讨 论通过，才拿到代表大会上去；在代表大会职权范围内所选举的领导人员，名单也是由共产党组织确定的。正是由于这一切都处在共产党的领导和操作之下，所以人 民代表大会才获得了“橡皮图章”的雅号。近几年来，这种情况有所改变，但远没有摆脱“橡皮图章”的难堪局面。

把这样的状态说成是“确立了人民代表大会制度的政体”，岂不太可笑了吗？

我 们确实需要确立人民代表大会制度的政体，全国人民代表大会应该成为名副其实的国家最高领导机关，地方各级人民代表大会应该成为名副其实的地方国家权力机 关，目前这种有名无实、有名无权的状态必须彻底改变。为此，有必要实现中共十三大提出的党政分开，把一党专政的专制体制改革成为人民代表大会制的民主体 制。

（三）人民代表大会应该成为名副其实的国家权力机关

代表大会是代表人民来行使国家权力的。宪法规定国家的“一切权力属于人民”，代表人民的人民代表大会当然应该是有职有权的国家权力机关，在它从产生到活动的每一个环节上，都必须符合于人民群众的切身利益。为了达到这个目标，需要做到以下几点：

首 先，代表应该通过真正民主的程序产生，如：候选人应由选举人提名，或者，至少有一半的候选人由选民提出；公布候选人的有关情况；候选人在选举前同选民见 面，进行自我介绍，作出当选后的承诺；实行差额选举；计票必须公开，接受选民的监督；等等。这些都是公民行使选举权的题中应有之义。与选举权相对应的是罢 免权——对于不称职、不能履行代表职能的代表，选民有权通过规范的程序，加以罢免。

其 次，严格限定官员兼任人大代表的比例。各级人大及其常委会负有监督本级国家机关的使命，官员兼任人大代表或常委，意味着同时兼有监督者和被监督者的身份， 怎么能实行有效的监督呢？现行宪法规定县以上的人大常委会成员不得担任国家机关、审判机关和检察机关的职务，但有些地方却无视宪法，党政领导人没有卸去政 府职务就成为人大常委会成员。至于人大代表，由于宪法没有规定，兼有官员身份的就更多了。据北京大学张千帆教授在《新世纪周刊》今年第11期上发表的文章 披露，各级人大代表中的官员比例，“通常远高于50%”。可以设想，大部分代表都是官员的代表大会，怎么能履行监督政府的职责呢？为了克服这个弊病，应该 对官员兼任人大代表的比例，作出明确的规定，并逐渐降低，如近期可规定代表中的官员不得超过三分之一。在具体操作上，可以考虑在下级代表大会选举上级代表 大会代表时，候选名单中的官员不得超过三分之一。

第 三，逐步实行代表专职化。人民代表的职责是代表人民参加行使国家权力，并不仅是代表人民去开会。他们开会时是人民代表，开完会后，直到换届，还是人民代 表，还要履行代表的职责。因此，应该在有关的法规里为代表规定休会期间的活动规范，保证代表必要的活动条件，使他们在从事自己的社会职业的同时，有可能行 使人民代表的职权。有些人民代表自行规定“代表接待日”，设立“人大代表工作室”，反映出他们是具有代表意识的合格代表。他们的实验，对于发挥人大代表的 作用，加强代表的参政、议政和监督功能，都有十分积极的意义，应该支持他们的活动，推广他们的经验。

第 四，立法过程和立法规划公开化、民主化。立法是全国人大及其常委会的主要职责之一，立法过程和所立的法规是否能够保障公民的权利，考验着代表大会的性能和 质量。近几年来，有些法律制定时广泛征求意见，或邀请专家论证，或听取民众议论，获得了社会的认可和肯定。但这些措施还远远不够。不仅立法过程要公开化、 民主化，而且需要立些什么法，应该先立什么法，都应当倾听民众和专家的意见。例如关于新闻立法，民间长期以来就有十分强烈的呼声，全国人民代表大会及其常 委会却充耳不闻，说得轻一些也是严重的失职。

第 五，落实有关公民基本权利的法律。宪法规定全国人大的职权，第二条就是“监督宪法的实施”。宪法第二章“公民的基本权利和义务”所规定的一些公民基本权 利，至今尚未落实，也没有进入历届全国人大和常委会的议程。吴邦国委员长从今年1月开始就大讲“中国特色社会主义法律体系的形成”，但缺乏保障公民基本权 利的法律，就构不成完整的法律体系，更不能说已经形成了什么样的法律体系。目前有些关于公民权利的法规，与其说是保障公民的基本权利，不如说是限制、剥夺 公民的基本权利。例如，1998年10月25日颁布施行的《社会团体登记管理条例》，规定成立社会团体要“经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定 进行登记”。一个审查，一个登记，像两道闸门，闸住了民间成立社会团体的通道。这不是在保障公民的结社自由，而是扼杀公民的结社自由。

第 六，加强对政府和军队的监督。宪法第六十七条关于全国人民代表大会常委会的职权里，有“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工 作”一项，但这个职权的行使，一直都很薄弱。不要说监督军队，就是对国务院各部和高法高检的监督，也没有听说有什么动静，连起码的质询、问责都没有。究其 原因，一是有“党的领导”在，有在党领导下的公检法，轮不上人民代表大会去监督；一是人民代表大会及其常委会自身没有实施监督的必要条件，如编制、人员、经费等。这种情况必须改变。为了实施宪法的这项规定，县以上的人大常委会应当设置监督委员会，专司监督事宜。委员和工作人员，除配备一部分专职干部外，也可从法学院借调教师、研究生，还可在离退休干部中选聘。

上述几点是人民代表大会成为名副其实的国家权力机关所必需的。特别是全国人民代表大会，要彻底改变“橡皮图章”的形象，就必须积极行使宪法所赋予的权力，成为名副其实的最高国家权力机关。只有这样，才可以说“确立了人民代表大会制度的政体”。

                                                    2011年4月23日