曹思源：建议落实党内三权分立

2007年中共十七大文件提出“要以扩大党内民主带动人民民主”。三年多的时间过去了，在这方面有何建树？恕我孤陋寡闻，经过一番搜索，几乎毫无所获。现在，再过一年多，中共十八大就要开幕了，许多中共党员和非党员，对此都很关心，都想为十八大及十八大筹备工作贡献一点参考意见，鄙人也有这方面的心意。

我想先提一条建议：落实党内三权分立，以利于党内民主的制度建设。有的朋友可能对此较为陌生，不妨听我简而言之。

一、   本来的逻辑——三权各有归属

何为三权？一为决策权、二为执行权、三为纪律检查权。关于这三权的归属问题，我们先看看党章。

经中共十七大修改通过的党章第十条已经规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”

党章第十九条规定，党的全国代表大会的职权是：

（一）听取和审查中央委员会的报告；

（二）听取和审查中央纪律检查委员会的报告；

（三）讨论并决定党的重大问题；

（四）修改党的章程；

（五）选举中央委员会；

（六）选举中央纪律检查委员会。

党章第二十一条规定：

“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议”。

党章第二十五条规定，党的地方各级代表大会的职权是：

（一）听取和审查同级委员会的报告；

（二）听取和审查同级纪律检查委员会的报告；

（三）讨论本地区范围内的重大问题并作出决议；

（四）选举同级党的委员会，选举同级党的纪律检查委员会。

党章第二十六条规定：

“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作”。

综合以上引文可见，现行党章规定：党的各级代表大会行使决定权（或曰决策权），党的各级委员会行使执行权，党的各级纪律检查委员会行使纪律检查权。

这是本来的逻辑——党内三权，各有归属。可惜的是，这种正常的制度并没有落实，反而发生了变异。

二、   现实情况——三权变异

众所周知，任何权力都需要制约，不受制约的权力是很危险的。所谓权力制约，主要是决策权、执行权和监督权的相互制约。而制约的前提，是这三种权力要适当分开。否则，就谈不上相互制约。

按照中国共产党章程，党的决策权归党的各级代表大会。党的全国代表大会是党的最高权力机构。但实际情况是，各级党代表大会五年才开一次，开了几天会，发言、投票、鼓掌、欢呼之后，代表各自回家，基本不再起作用了，党代表大会也不存在了。这样，就难以有效地执掌决策权。

于是，一些应当由党代表大会作决策的事却由党委会作决策。党的决策权落到了各级党委手中。党委本应是各级党代表大会的执行机构，但由于党代表大会和党代表均形同虚设，所以几十年来，党委(尤其是党委的一把手)实际上是自己决策，自己执行；大权独揽，无人制约。这就难免要犯大错误，并且犯了大错误还难以及时纠正。像毛泽东亲自发动（决策）和领导（执行）文化大革命那样的错误，连周恩来、朱德、刘少奇都无法制止（刘少奇还被活活整死），只有等伟大领袖毛泽东本人去世，才能纠正。

纪律检查权本来也是与同级党委的执行权分立的。党章第十九条已经规定，党代表大会选举产生党委会和纪律检查委员会，这两个机构理应平行、互不统属。这是起码的形式逻辑。但是党章随后有一个重大失误，它规定纪检委受同级党委领导，使其难以对近距离的同级党委实行纪律检查，大大降低了纪检工作的效率。这是惩治贪官污吏工作长期满足不了广大党员和人民群众要求的制度原因之一。

概括起来说，目前党的领导体制中的主要弊病是：

(一)作为执行机构的党委及其主要领导人的权力过于集中，在组织制度上得不到有效的制约和监督。

(二)党的决策机构虚置，难以保证决策程序的规范性和决策内容的科学性，并使决策失去了最重要的纠错机制。

(三)党的纪律检查机构规格不到位，纪检权被置于党务执行机构之下，实际上成了党委权力的一部分，很难独立发挥应有的作用。

中国共产党最初28年旨在武装夺取政权，那时采用权力高度集中的领导体制是可以理解的。但28年过去，接下来的半个多世纪是和平建设时期，权力高度集中就容易犯错误了。为此，中国共产党已经明确提出依法治国的方针。依法治国的重要特征之一就是权力制衡。党内党外，皆同此理。人治可以由一个领导人或一个领导机构包揽一切；法治则不能一个人说了算，也不能由一个机构占据至高无上的地位，而要讲究依法表决，讲究分权制衡。这是党走向现代化的一个重要标志。

人们常说，马克思主义要与时俱进。不仅在政治上如此，而且在党的组织建设、领导体制改革的指导思想上，也应当如此。因此，现在有必要明确提出，为了保证中国共产党长治久安，为了使党少犯错误，不辱使命，党内领导体制必须分权制衡。党的决策权、执行权、纪检权应当相互制衡。

三、党内三权分立简说

建议县级以上(包括县，下同)各级党代表大会分别选举产生三个机构：党代表大会常务委员会、党的执行委员会、党的纪律检查委员会。它们各自的职责简述如下：

(一)决策权

县以上各级党代表大会实行党代表常任制(每届任期五年)和专职专薪制。党代表的薪金由相应一级党的组织发给。为提高效率减少支出，党代表人数要大幅减少。全国党代表大会代表为300人左右，县党代表30人左右，省、市依此类推。

各级党代表大会职责与现行党章规定大体相同，但增加一项，每三个月举行一次大会，审议党的执行机构的工作，督其严格执行党代表大会的决策。

各级党代表大会选举产生党代会常务委员会，为党代表大会的常设机构（负责筹备和召集党代会）；其人数为党代会代表人数的1／10，并设常务主席1人、副主席1人，处理常委会日常事务。

(二)执行权

各级党代表大会选举产生由7—9名委员组成同级党的执行委员会，设书记1人、副书记1人。县以上各级党的执行委员会在人数和职权上大体相同于目前各级党委常委。目前各级党委的领导权实际上就是由常委掌握，普通的党委委员很长时间才参加一次全会，成了党内花瓶，不必再虚设了。

(三)纪律检查权

各级党代表大会选举产生同级党的纪律检查委员会。该委员会由5—9名纪检委员组成，设主任1人、副主任1人。

纪检委员会主要职责是对同级党的领导干部(包括党代表大会代表、执行委员会委员等)进行纪律检查；同时领导属下各级党的纪检委员会的工作。

各级纪检委员会向同级党代表大会负责并报告工作，重大问题可以向上级直至中央纪律检查委员会报告。

四、分权制衡，增强活力

党的历史告诉人们，执行权往往权力最大，滥用的可能性和危害性也最大。因此，改革的重点目标应是监督和制约党务工作的执行权。在我们的改革方案中，由于党的决策机构由虚变实，党的纪检机构升格独立，便有利于上述改革重点的实现。

三种权力既然要分立和互相制衡，那么，三个机构的成员就不得互相兼职。这显然是不言而喻的。党代表大会的代表中，如果有人被选入为党的执行机构、纪检机构，在其任职期间，则应辞去代表职务，以免角色冲突。

党的纪检机构有权对决策机构和执行机构进行纪律检查，但无权干预其日常工作。党代会代表按一定程序对执行机构和纪检机构的主要领导干部有选举权和罢免权，但也无权插手其具体业务活动，同时他们还受全体党员投票者的制约。这样的分权制衡恰恰有利于增强党的生命力和党在人民群众中的影响力。

此外，党的执行机构也并非单方面接受决策机构的监督和制约。它在执行工作中如果发现决策有误或不甚完善，可以对决策机构提出抗辩，并提请下一次党代表大会重新审议。这就使党的重大决策有了修改和完善的余地，而在决策权与执行权合一的体制下，中共中央在执行“总路线、大跃进、人民公社”决策的过程中，即使发现饿死了许多人，也不愿意及时修改自己作出的“三面红旗"的“伟大决策”，反倒要打击彭德怀等对“三面红旗”决策有意见的同志，以维护中共中央及毛泽东“英明决策”的面子。这就是“议行合一"的悲哀。

我们不妨设想一下，如果当年中共“八大"落实了党代会常任制以及决策权与执行权的分立，毛泽东只能在中央决策机构或执行机构二者之中担任一个机构的领导职务，文化大革命每三个月一次必须接受全国党代会的审议的话，空前浩劫还能够持续10年之久么?

2011.01.26