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2008年3月19日星期三

方觉:用机构改革冒充政治改革

1989年“6•4事件”后,中共政权取消了刚刚起步的政治改革,迄今19年,中国的政治改革 一直停滞,越来越激起国内人民和国际社会的严厉批评。为了应付和平息这类批评,中共政权拿出一些政治改革的假货。正在举行的第十一届全国人民代表大会第一 次会议,中共中央“审议同意”的国务院机构改革方案,就是一件典型的政治改革假货。

机构改革不是政治改革

为十一届全国人大第一次会议“做准备”的第十七届中共中央委员会第二次全体会议“强调”:深化行政管理体制改革是发展社会主义民主政治的必然要求,是政治 体制改革的重要内容。国务院总理温家宝的《政府工作报告》则重复这个高调:行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容。这真是指鹿为马。

拟推出和实施的机构改革方案,不过是把国务院序列的一些机构合并、精简,完全不涉及政治改革。这只是在现有的政治制度下、在现存的权力分配结构内的行政机构调整。

六次之多的机构改革

从1982年到2007年的25年间,中国进行过5次机构改革:分别开始于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年。今年是第六次机 构改革。平均每5年进行一次机构改革,不可谓不频繁。差不多每一届政府上任之始,都会提出机构改革方案,不可谓不“重视”。然而,一次又一次机构改革的结 果是:中国政府机构的周期性膨胀没有解决,中国政府工作的效率低下没有解决,中国政府官员的严重腐败没有解决,中国政府不对人民负责的根本缺陷没有解决。 这些问题长久不能解决,就是因为中共政权只进行机构改革,不进行政治改革。今年的第六次机构改革,其思路和做法与前5次机构改革一脉相承,注定不会有新的 成效。

没有政治改革就没有良好机构

有必要澄清什么是政治改革。

政治改革的要点是普选。从最低层次的乡长到最高层次的国家主席,都不经人民的直接选举产生,怎么能够保证各级政府机构真正为公众服务?县以上的人民代表大会代表也不经人民的直接选举产生,县以下的人民代表大会代表形同虚设,怎么能够保证民意机构对行政机构的制衡?

政治改革的要点是多党竞争,选举中的得胜政党执政。中共不经民选“当然执政”并“永久执政”,行政机构哪里会感受到必须提高效率的政党竞争压力?政府官员哪里会感受到必须维持廉洁的反对党监督?

政治改革的要点是对行政机构问责。中国国务院序列现有81个机构,其中只有28个部委的设置和领导人选(部长或主任)须经全国人大或全国人大常委会批准。 其余53个机构名目繁多:1个国务院直属特设机构,19个国务院直属机构,6个国务院办事机构,14个国务院直属事业单位,13个国务院部委管理的国家 局。这53个机构有的是正部级,有的是副部级,它们的设置和领导人选都无须经过全国人大或全国人大常委会批准,而是由国务院自行确立和决定(当然,国务院 的“背后”是中共中央)。这就大大削弱了全国人大对政府机构的问责权。例如,国家税务总局这样至关重要的机构,竟然只是“国务院直属机构”。又如,国务院 新闻办公室作为“国务院办事机构”,竟然是中共中央对外宣传办公室。问责权来自两个杠杆:谁确立这个机构的设置;谁决定这个机构的领导人选。中国机构改革 的“重点”是象征性地减少部委数目。随着部委数目的减少,全国人大对行政机构设置的确立权和领导人选的决定权也越来越少,导致大部分国务院序列的机构不受 全国人大问责。因此,在一个以政治改革为基础的机构改革中,所有国务院序列的机构设置和领导人选,都应该经过全国人大或全国人大常委会批准,这是全面对行 政机构问责的前提。

政治改革的要点是民意机构监管国有企业。在以往多次机构改革中,中共政权陆续把一些部委转化为国有企业,称为“中央企业”,如原石油部转化为3个巨型国有 企业:中国石油天然气总公司,中国石油化工总公司,中国海洋石油总公司。同时,中共政权也陆续把一些原来由部委管辖的大型企业改为“中央企业”。广义的 “中央企业”还包括主要的国有银行、国有保险公司、国有投资公司等。这些“中央企业”垄断了中国的经济命脉。但是,“中央企业”却不受全国人大及其常委会 的监管,由国务院掌控,使“国有企业”脱离了“最高国家权力机关”,变成了行政机构操纵。这实际上剥夺了人民对国有企业的知情权和监督权。因此,必须在政 治改革中建立民意机构对国有企业的监管机制。否则,“国有企业”就会成为执政党阻挠民主变革的经济资源,就会成为政府的“小金库”,就会成为国有企业领导 者肆意腐化腐败的温床。

朝三暮四与朝四暮三

中国古代有一则寓言:某公养了一只猴子。早上他给了猴子三个果子,晚上给了猴子四个果子。猴子不甚满意。于是第二天,早上他给猴子四个果子,晚上给猴子三 个果子,原以为猴子会因为这一“改革”而心满意足。不料猴子很聪明,识破了某公玩弄的“朝三暮四”、“朝四暮三”的小把戏。猴子更加不满。

中共政权屡次进行机构改革,实质上也是操弄“朝三暮四”、“朝四暮三”的游戏:把现有机构加加减减、拆拆并并,不触及一党执政这个最大弊端。

“朝三暮四”、“朝四暮三”的机构改革,反映了中共的执政能力薄弱。政府机构的设置应该是非常严肃的,也应该是相对稳定的,同样应该是比较长久的。但是, 很多中国的政府机构陷入“短命制”,陷入“多变制”,陷入“随意制”。这表现了中共政权的领导人对现代国家茫然无知,对良好治理茫然无知,对公众需要茫然 无知。无能的总理李鹏搞过机构改革,“有能”的总理朱镕基也搞过机构改革,喜欢当众流泪的总理温家宝5年前已经搞过一次机构改革了。那些机构改革都已经被 人忘却。马上就要开始的新一轮机构改革很快就会被人忘却。

中共只在一件事情上没有“朝三暮四”、“朝四暮三”:它一以贯之地反对民主转型,坚定不移地拖延政治改革。然而,中国人民早已对回避政治改革的机构改革不感兴趣,他们对中共拒绝民主越来越不满。

未来中国需要这样的机构改革:一位民选的国家元首,任命一位民选议会批准的总理,由这样的总理向议会提交一个政府机构改革方案。


2008年3月6日
原载《动向》杂志

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