秋风：一个法治中心的政改方案

增长带来问题

回顾过去20多年的历史，80年代基本上是一个自觉改革的时代。从执政党、体制内精英到民间社会，人们普遍关注的是变革旧体制，建立新体制，增长则是相对次要的问题。

进入90年代以来，整个社会发生了一个根本性变化，急剧地从关注制度变革，转向一种彻底的物质主义。这种物质主义不仅表现为个人对于财富的狂热追 求，也体现在政府的执政方针中。执政当局鉴于80年代的教训，采取了一种增长导向的策略，小康社会的主要指标是物质性的，政府将主要精力用于实现这方面的 目标。

当然，改革并没有完全停止，但改革基本上局限于经济领域，80年代包括政治、社会、经济等诸多领域的整体性改革，被简化成了单一的经济改革。经济改 革的内容也是高度选择性的，主要集中于福利制度、国有企业改革等方面。这些改革更多地服务于增长，减轻国有企业的负担。对市场化转型来说最为根本的改革， 即放松政府对资源的控制、向私人资本开放市场，却进展不大。相反，随着土地资本化，政府对要素的控制倒呈现出强化的趋势。与此同时，康晓光所说的“精英联 盟”也初步形成。

这种增长导向的执政策略，到90年代后期，形成一种地方政府间为了增长而竞争的机制，从而推动经济快速增长。再加上加入WTO所带来的开放效应，本世纪头六年的增长速度始终维持在一个异乎寻常的水平。官方及民间很多人士因此而谈起了大国的崛起。

但讽刺的是，恰恰是在增长的黄金时代，社会、政治、甚至文化等领域却丝毫没有盛世的景象，相反，社会问题丛生：财富分配严重不均，社会贫富差距在扩 大；官民之间、贫穷群体与富裕群体、精英群体与平民群体等等群体间矛盾趋于紧张；大学扩招之后的学费快速上涨与毕业生就业困难，导致社会对教育体制的情绪 性厌恶；医疗等福利制度的滞后让部分民众、主要是城市底层民众以为自己生活水平在下降；地方为了增长而展开的竞争，让中央政府对地方政府的控制力有所下 降；地方政府为了增长，无所不用其极，导致政府在公众心目中的形象迅速恶化；同样是为了增长，政府明显偏袒垄断企业、外商投资企业、政府关系企业，也引发 舆论强烈批评；而借助投资和外需的经济的结构性扭曲，也导致投资持续过热，经济的对外摩擦加剧。

上述问题，可以归结为民众不满与政府结构失衡两类，而民众不满的缘由既在福利短缺，也在权利缺失。这两者均系不计成本的增长战略所致。政府结构失衡 直接缘于单一增长体制下形成的地方政商利益共同体，由政府官员、垄断企业、跨国公司、权贵民营企业组成。这个共同体对于全国性法律及中央政府政策的执行是 高度选择性的，且通常采用机会主义的短期化策略。



财政手段解决不了政治问题



从2004年起，执政层不得不寻求“变法”。

首先是在经济领域进行宏观调控，这种调控遭到地方政商利益共同体的抵制，迫使中央政府的调控手段不断升级，最终经济问题变成一个纯粹的政治问题，纪 检部门和人事变动反倒成了宏观调控的重要工具。应当说，在中央与地方权利分配完全由中央政府主导的格局下，这种政治调控手段确实收到了一定结果。

另一方面，在社会领域，中央政府采取了诸多带有较为强烈的平民主义色彩的措施，试图通过增加福利开支、进行社会再分配等方式，缓解民众的不满。这种 方针最后被集中概括为“和谐社会”纲领。尽管“和谐社会”纲领包含了民主法治等内容，但政府政策的重点仍然是以财政手段来解决民生问题。

不过，由于增长体制的惯性，尤其是因为巨大的既得利益羁绊，这种平民主义的社会再分配政策在地方政府层面得不到认真执行，事实上总是被扭曲。

原因在于，尽管执政党高层似乎已经不再明确地主张扩大精英联盟，甚至听任民众尽情嘲笑精英，以缓解其不满。比如，在房地产市场调控中，政府将责任完 全完全推到房地产开发商身上。在汹涌的舆论浪潮下，一直充当改革方案设计者的主流经济学家、房地产等领域的商人，以及大学教授、院士，都成为公众心目中的 负面人物。但是，整个政府结构仍然维持着一种增长导向，与平民主义福利政策绝难相容。最典型的是例子是，中央政府提出“新农村建设”，舆论马上就推测地方 政府将会借这一机会侵犯农民权益，结果也确实如此。各地政府狂热地派人赴韩国参观，更为千夫所指。政府的某些措施本身也不具有可执行性。政府信誓旦旦地调 控房地产市场，但相关政策被层层消化、扭曲，最后反而成了房价进一步上涨的理由。



中国已进入政治时代



很多人士已经意识到，当代中国所面临的是一个重大的政治问题，这个政治问题不是单纯通过财政手段就能够解决的。确实，不少民众的不满是指向社会分配 不均，及自身物质利益未被满足，但这种不满主要来自部分底层民众，这是因为福利短缺而引起的一种福利诉求。但社会主流群体，即城市新兴中产阶级，以及包括 失地农民、拆迁户在内的大量底层民众，其不满则并不完全针对物质利益，而带有比较明显的社会与政治色彩，他们表达的是一种权利话语。

最典型的表现是“维权”。90年代中期以来，尤其是借助部分新兴媒体和互联网，自由、权利与法治观念广泛传播，塑造了一个以权利话语为核心的公共空 间，并逐渐影响了了民众的思考方式。到2003年，有人总结出“公民维权运动”概念。权利话语已经成为很多人表达自己诉求的自然选择。比如，农民面对政府 征地，主张的是自己对土地的权利，而不仅仅关心补偿标准。

近两年来，在反思改革的大讨论中，福利话语与权利话语交织在一起，尽管福利话语可能在网络论坛中占据优势，但是，在相对精英的平面媒体上，权利话语 始终占据优势。很多人相信，人们的利益之所以遭到随意侵害，就是因为他们的权利缺乏必要的保障。因而人民所需要的不仅仅是福利，还有权利。在他们看来，缓 解目前民众的不满，除了财政手段，还需要政治措施。

值得一提的是，在反思改革的大讨论中，新左派主要主张福利话语，但引起人们更广泛关注的老左派却是以政治性话语发言。他们对《物权法》草案的质疑依据的是宪法，他们要求扞卫宪法的尊严。

当然，和谐社会纲领的内容同样更多地是政治性、社会性、文化性的，比如，民主法治、公平正义被放在头两位。这也表明了，决策层有意反驳过去十几年单纯经济导向的执政方针，为政府活动注入更多社会与政治内容。

不管是从哪个方面，政治、权利都成为社会所关注的新主题。90年代以来形成的彻底的物质主义精神正在瓦解，中国社会正在从单纯经济的时代，进入到一 个政治的时代。这样的一个政治时代是无法回避的，因为，虽然经历了百年波折，但迄今为止，大陆并未建立起一个能给人以稳定预期、可持续的现代政治架构。比 如，哪怕是表面的政党政治、全民投票等基本民主程序，尚没有确定下来。甚至连中央政府与地方政府之间的关系，都没有突破明清的制度安排，现在所采取的措施 也完全是前现代的。因此，执政党内外有识之士一直呼吁进行政治体制改革，这种呼声近两年来又有增强。



政治改革的两个进路：民主或者法治



综观目前各种政治改革设想，基本上都围绕“民主”做文章，即呼吁中央政府开放投票选举。这一设想我成之为政治改革的“民主进路”。

民主进路又可以分为两大类。一类强调执政党内部的民主化，越南最近的党内民主改革给不少人士以较大冲击。而党内民主改革又可分为自上而下进行与自下 而上进行等各种不同思路。另一类民主进路设想则强调政府层面，以基层民主为着力点，从村民自治和社区自治开始，上升到乡镇、街道直选，逐级上行。最近俞可 平的《民主是个好东西》旧文重发，再度引起人们对于执政党推动党内民主、甚至社会更大范围民主改革的丰富联想。

民主化进路是生活在当代制度与观念环境中的人们自然而然地会想到的方案。自20世纪以来，在全球范围内，“民主”都是一个最响亮的政治词汇。最关心 他国政治制度安排的美国人到处宣传自己是“民主国家”，人们也用民主化来形容70年代以来、包括苏联东欧在内很多国家所经历的政治结构变革过程。

但假如人们稍微研究一下近代政治变革史就会发现，以投票选举为根本内容的“民主”，其实是一个相当晚近的现象。在18世纪末美国制宪过程中，制宪者 所谈论的核心问题不是“民主”，而是如何防范民主之弊。这当然是因为当时的美洲各殖民地已经有了自治性民主，及健全的议会制度，因而他们集中讨论的是如何 约束这个政府。假如由此上溯到英国人的宪政传统，则可以发现，用以描述英美的政体合适词汇是宪政（constitutionalism），而不是简单的 “民主”。它的核心理念是，权力必须接受法律的节制，不管是谁掌握权力。其核心制度是权力的分立与制衡，以及至为根本的，法律之治（rule of law）。这种宪政是成功的现代国家体制的基础所在，民主只是在19世纪之后，才在这个基础上发展出来的一种制度。

因此，民主只是人们在谈论“民主”一词所概括的那套制度中最表层的内容。人们现在其实经常是用“民主”来概括一整套宪政制度，并不仅指狭义的投票选 择民主。但一个使用不当的词语总是会扭曲人们的思想，受到这套词语体系的限制，当人们在设计政治体制改革方案的时候，很自然地就会首先想到狭义的民主所代 表的投票、选举制度。于是，村民自治的核心就变成了村民选举，党内民主的核心也变成了党员的选举或者全委会的选举。

回到历史，及正确地认识当代政治昌明国家宪制安排的结构，有助于我们明智地设想中国政治体制改革的进路，笔者正是据此提出一个法治中心的政治改革方案。

所谓法治中心的政改方案，就是优先围绕法治这一目标重新设计政府的架构。其核心是由目前相对强大的中央政府建立一套不受地方控制、而相对完整的中央 法院系统。它可以不受地方政府之牵制，将正义送给每个民众门口，让民众在全国任何地方都能够平等地享有现有宪法及法律所赋予的自由与权利，一旦民众的这种 自由和权利遭到侵害、尤其是遭到地方政府侵害，民众可以在中央法院系统寻求及时而有效的司法体系。重要的是，这样的司法活动本身就具有重大政治后果：它可 以有效地约束地方政府权力，保持中央政府对地方的控制，并且最终真正地把各级政府的活动置于法律之下。



为什么选择法治中心的政改方案



这样的方案或许并不合乎民众本能的政治欲望，因为投票对于刚刚具有权利意识的人们最有吸引力。但换一个角度看，比起民主投票来说，一个有效的法治体系，对于民众具体的自由和权利，其实有更直接的好处。

过去十几年的来增长之所以带来民众严重不满，一个很大问题就是，民众的自由与权利在遭到地方政府侵害的时候，无处获得救济。法院高度地方化，民众被迫走上上访路，结果仍然无法得到有效救济。而这是中央政府的权威大打折扣。

用国家的根本目的来衡量，法治也是优先的目标。政府的根本目的是维护正义，而按照经典的说法，正义就是“给予每个人以其应得者的坚定而持久的意 愿”。尊重每个人的自由，首先是人身与信仰自由，尊重及保护每个人的财产权，使之不遭到他人、尤其是各级政府的侵害。这是政府，尤其是中央政府的首要责 任，而要做到这一点，首先就必须建立起法治。若能做到这一点，即便并无民主投票，亦可维护一种大体上正义、公平的社会秩序。

从法治入手，亦可维护中央政府的权威。中国的政治传统中一向强调中央政府集权。但这种集权向来都是托克维尔在《论美国的民主》中所批评的“行政集 权”，而不是上述由司法集权所代表的“政府集权”。行政集权的结果是地方政府变成中央政府的办事机构，反过来，中央政府在执行政策的时候受到地方政府掣 肘，连公民最基本的宪法权利中央政府都没有有效的手段予以保障。因此，在中国，国家形式上是统一的，但因为法律完全依赖地方法院执行，而这些地方法院又高 度地方化，因而，并没有法律的实质统一，对于地方保护主义、地方政府歧视外来人口、地方政府进行掠夺性竞争，中央政府都无能为力。针对这种情况下，中央政 府屡次收权，但效果不彰，最后不得不诉诸人事手段，而这必然造成政治震荡。

在一个统一的国家，尤其是中国这样的大国，必有某种形态的权力集中。但英国与美国的经验证明，这种集权只能是一种具有特定指向的集权。假如从人民的 视角来考察政府间关系，则中央政府所要承担的首要责任，就是实现法律的统一，并设计出有效的司法体系，保障公民在全国范围内平等地享有宪法和法律所赋予的 各种自由与权利。作为原生形态的近代宪政国家，英国和美国不约而同而走上了司法集权的路子。在英国历史上，王权相对于封建领主，向来十分强大，但是这种力 量却主要积存在中央法院中。中央法院通过其司法权限制了地方官员及封建领的权利，而让英国人很早就具有了统一的国家意识。

这一历史经验值得深入思考。倘若转换思路，建立中央法院系统，则人民与地方政府诉讼的过程，就足以制止地方政府超越、践踏宪法、法律的行为。在这里，人民与中央政府构成一个联盟，共同约束地方政府的权力。通过这个法院系统，中央政府的权威就可以树立起来。

从形式上看，对地方政府的这种司法约束是间接的，但从民众的角度看，这种约束其实更为有效。思考政府间关系，有两种思路，一种关注各个层级政府间的 权力配置，另一种则致力于防范每个政府可能对民众造成的侵害，并及时向民众提供救济。以司法方式约束地方政府属于后一种思路。在这样的制度框架下，地方政 府可以在其法定范围内自主行事，但却必须谨守法律的界限，不得侵害任何民众的权利和利益。这样，地方政府所促成的繁荣，就不大容易带来严重的代价。

这个方案仍然强调一个强大的中央政府，只不过它转向诉讼司法手段，借此可以有效地缓解民众的不满，从而让执政党在经济的合法性资源逐渐流失之际，能够另外找到一些合法性资源。因此，对于执政党来说，从法治入手，也是一个较为稳妥的方案。

当然，这一方案最大的好处在于，它可以在驯化各级政府的同时，也驯化民众。由于民主观念已经深入人心，所以，投票式民主是未来中国无可逃避的一个制 度变革方向。而一个有效的司法体系可以训练人民的法律精神，让民众习惯于循着法律程序解决问题。通过司法实践对公民法治精神的训练，有助于把人民的民主实 践纳入理性的轨道，防止民主变成暴民的狂欢。

法治中心的政治改革方案，核心确实是司法改革。很多人也在谈论司法改革，但仅从技术层面谈论，因而，改革起来缩手缩脚。其实，一个大胆而审慎的司法 改革，能够具有重要政治后果。建立一个独立而有效的司法体系，本身就是未来宪政制度的题中应有之义，现在则将其提前进行，使之发挥启动政治改革、为更广泛 的民主化进程创造条件的政治功能。而一个设计得当的司法体系确实能够发挥政治功能：因为，它能够化解民众怨恨，缓解中央政府所面临的压力；它能够有效地约 束地方政府权力，并调整中央政府与地方政府的关系——这本身也是未来宪政制度设计的内容之一；最后一点，它能够为民主投票改革创造条件。

因此，笔者以为，在目前的民情与政治环境下，一个可取且可行的政治改革进路就是迅速启动司法改革，通过司法改革完成一部分政治改革的任务，并为未来大规模推进投票选举民主创造条件。



司法改革的粗略框架



法治中心的政改方案之核心，是建立一个独立于地方利益的中央法院系统，这个法院系统有三级：最高层当然是最高法院。在其下设立约十余家大区法院。这 个法院系统的一审法院——地区法院，则可由目前的地市中级法院改造而来。剩下的县、省两级法院构成一个省法院系统。可以预料，这两级法院的案件将会被大量 分流，而终审权最终也仍然到达最高法院。这样，两个法院系统的终审权都在最高法院。

这一设想当然会涉及到一个重大问题：属于中央法院系统的大区法院和地区法院将会没有对应的国家权力机构。但从宪政的基本原理考虑，让司法机构从属于同级人大，本身就存在严重缺陷，迟早是需要改革的。通过建立中央法院系统，则可以在这方面率先取得突破。

原则上，地区法院与大区法院之间只存在审级关系，而没有行政、人事、财政隶属关系，它们在都是独立的法院。大区法院的法官由最高法院提名，全国人大 常委会任命。地区法院法官由最高法院任命。为此，最高法院应当成立一个法官遴选委员会。大区法院的院长，可以由最高法院的法官巡回担任。

凡是以地方政府及其行政部门作为一方当事人的纠纷，即所有行政诉讼，均由这个中央法院系统受理。但这一行政诉讼应扩大其权限，即承担宪法审判的功 能，它除了可以审查具体行政行为之合宪性和合法性外，也可以审查抽象行政行为，即法官审查行政法规、地方法规、红头文件的合宪性与合法性。以此保证地方政 府不得违犯宪法及全国性法律，真正实质上的国家统一。

司法改革的其他重要内容还应包括：

建立判例制度，关于为什么要实行判例制度，刘海波博士有专门论述，此处从略；

建立陪审制度，尤其是在刑事案件和行政案件中，所有检方提出死刑指控的案件，均应由一个不少于5人的陪审团参与审理案件。

设立简易法庭，类似英国的治安法庭，分流大多数普通民事与刑事案件，由本地德高望重的人士担任法官，但可配备法律毕业生作为其专业助手。

中央法院系统的法官必须去行政化。主要从律师和检察官中选任法官，法官不设退休年限，可终身任职。法官也不接受任何行政纪律处分。中央系统法院的法官只能由人大常委会进行惩处，且必须采取司法化的公开程序。

笔者还想指出，某些行政管理与督察活动也应当司法化。比如，土地督察可以考虑司法化，土地督察局变为土地行政法庭，从督察地方政府的土地管理行为，转向接受民众和企业的申诉，通过公开诉讼程序，约束地方政府的土地管理活动。

经过这样的改革，可以把目前的地市级政府从一个行政管理层级，改造为一个司法化管理层级。通过地区法院及其他司法化的行政监督机构，中央政府的法 律、政策可以直接约束县级政府。现在很多人讨论“废市强县”，问题是，当初地市之所以变成一级行政管理实体，正是因为，省级政府不可能直接管理五六十个， 为了保持控制，必须设立一个中间层级的政府。当然，这种控制环节反过来却变成了一个政令阻隔环节。如果将这一级政府改造成中央政府的一个基层控制层级—— 当然是以司法的方式控制，则可以确保对县级政府的就近监督。这样一来，反而可以放心地推进县级政府自治。

当然，上述设想可能过于理想化。笔者希望上述讨论，能够使有识之士认识到进行以司法改革为中心的法治建设，对于中国的政治改革所具有的重大价值。从宪政转 型的角度看，法治的意义绝不下于民主。而从操作角度看，从法治入手实现政治体制改革的突破，可行性更高一些。

改革内参，2007第4期（2月1日出 版）