吴敏：宪法没有将国家权力赋予执政党

人们普遍认为，我国宪法将国家权力赋予了执政的中国共产党，也就是说宪法赋予了执政的中国共产党直接管理国家事务的权力。这实际上是一个很有害的严重的误解，应该尽快从这个误解中走出来。

关于中国共产党亦即党的各级组织在国家政治生活中的地位和职权，新中国建立以来先后制定的四部宪法分别有不同的规定：

1954年宪法仅在序言中确认了中国共产党在统一战线中的领导地位，但并没有规定中国共产党在整个国家中的领导地位，也没有规定中国共产党及其各级组织在国家政治生活中的职权。

1975年宪法是在“文化大革命”十年浩劫极不正常的政治形势下制定的，它不仅在序言和总纲中确认和规定了中国共产党在整个国家政治生活中的领导地位，而且还规定了中国共产党中央委员会的具体职权，主要是军事领导权和统率权、对全国人民代表大会的领导权、总理提名权等等。至于中国共产党中央委员会行使这些职权时应当遵循的程序，1975年宪法则完全没有作任何规定，这就留下了很大的随意性空间。

1978年宪法关于中国共产党法律地位的规定和1975年宪法基本一致，只是在中国共产党中央委员会的职权方面删除了对全国人民代表大会的领导权，仍然保留了军事统率权、总理提名权等重要职权。同1975年宪法一样，1978年宪法也没有规定中国共产党中央委员会行使职权的程序。

1982年制定的现行宪法，对1978年宪法作了大幅度修改，只是在序言中确认了中国共产党在国家政治生活中的领导地位，没有规定党的中央委员会的职权（当然也用不着规定行使职权的程序）。特别重要的是，1982年宪法在总纲中明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。” “任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这是一个很大的进步，因为，这里所说的“各政党”、“任何组织或者个人”，无疑应该包括中国共产党及其各级组织和领导人。但是，由谁来追究？通过哪些程序来追究？用什么方式和手段来追究？如果有的组织或者个人实际上拥有和行使了“超越宪法和法律的特权”怎么办？1982年宪法并没有作出明确规定。二十多年来，全国人民代表大会虽然已经对1982年宪法进行了四次大的修改，但是均未进一步解决这个问题，这不能不说是一个重大的疏漏和缺憾。正是因为这个疏漏和缺憾，所以，宪法和法律的应有权威至今都得不到真正具有确定性、实践性、可操作性的组织保障。同样，1982年召开的党的十二大虽然在党章中明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，但在实际的组织保障方面也是一个空白，致使党章这个非常好的规定在现实政治生活中很难得到切实有效地贯彻执行，在很大程度上仅仅成了一个空洞苍白、徒有其名的宣传口号。

那么，怎样正确理解宪法规定的中国共产党的领导地位呢？

关于中国共产党在国家生活中的领导地位，已经经过四次修改的1982年宪法在序言中的具体表述总共有两段。

第一段是：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。”

第二段是：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”

在这两段阐述中，第一段是“过去时”的回顾，是从总结历史经验的角度阐述中国共产党的领导地位；第二段是“将来时”的瞻望，是从完成国家社会主义现代化建设客观需要的角度阐述中国共产党的领导地位。这两段关于党的领导地位的阐述，都具有明显的原则性和政治性，不是对国家权力的具体配置，不是赋予了中国共产党直接管理国家事务的权力。在我国现行宪法“正文”即总纲和一至四章对国家权力进行配置的全部阐释中，没有提及中国共产党。因此，可以明确地说，我国现行宪法没有将任何国家权力赋予中国共产党。

宪法没有将国家权力赋予中国共产党，丝毫不影响中国共产党作为执政党的领导地位。这一是因为党的基本理论、基本路线、基本纲领体现在了宪法和法律之中，二是因为党推荐的人选依照法定程序担任了国家中央政权机关的主要领导人。可以说，有了这两条，中国共产党就是名副其实的执政党了。

马克思主义政党理论的基本原理表明，党的执政地位并不意味着党的各级组织要凌驾于各级国家政权机关之上，实际、具体、直接地去掌握和行使国家权力。国际共产主义运动历史上长期存在的党政不分、以党代政的错误做法，渊源于十月革命以后特别是列宁去世以后由斯大林建立起来的权力过分集中的“苏联模式”政治体制，完全违背了马克思主义政党理论，实际上是对共产党执政地位的严重削弱和损害，这已经在国际共产主义运动的实践中得到了充分的验证。苏共亡党亡国和东欧各国共产党丧失政权的悲惨结局，主要就是由党政不分、以党代政的政治体制和党直接行使国家权力的执政方式埋下的祸根。

即使说宪法赋予了中国共产党以“领导权”，那么，严格、准确地来看，这个领导权应该属于政治范畴，实质上是一种政治威信、政治资源和政治权威，不是指掌握和行使国家权力。党受人民拥戴、支持和服膺的这种政治威信、政治资源和政治权威，不同于国家权力的强制力和普遍约束力，而主要表现为对最广大人民群众的政治号召力、政治说服力和政治影响力。胡锦涛在庆祝建党85周年大会上的讲话中明确指出：“民心向背，是检验一个政党是否具有先进性的试金石。”“我们党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。保持党同人民群众的血肉联系，是我们党无往而不胜的法宝，也是我们党保持先进性的法宝。”这意味着，党的领导所依靠的是党同人民群众的血肉联系，是因这种血肉联系而产生的代表先进生产力、代表先进社会制度、代表先进文化、代表最广大人民根本利益的“先进性”，是最广大人民真心诚意、自觉自愿地对党的信任、支持和拥戴，决不是直接掌握并行使国家权力对人民群众、对社会政治组织、对国家政权机关、对国家政治生活和社会经济活动的任何强制和支配。

当然，作为人民群众和中华民族的“先锋队”，作为人民在特定历史时期为完成特定历史任务的一种“工具”，中国共产党也是中华人民共和国人民主权主体的一个组成部分。但是，党不能取代人民主权主体，不能排斥作为人民主权主体的其他绝大多数成员并高居于他们之上。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这个规定清楚地表明，党的政治领导权即政治权威，绝不是同人民主权和国家政权机关权力并列甚至凌驾于其上的特殊权力、超级权力、无限制权力。胡乔木说：“党是国家和人民的领导力量，但它并不凌驾于国家与人民之上。”1 邓小平讲得更清楚：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”“党团没有超政权的权力，没有单独下命令下指示的权力，它的一切决议，只有经过政府通过才生效力。要反对把党团变成第二政权的错误。”邓小平还说，有些同志“误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的。”2 “确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”3“共产党的领导够不够格，决定于我们党的思想和作风。”4

宪法的规定和邓小平的论断无疑是非常正确的。但是，由于诸种历史的和现实的原因，迄今为止，我们不仅远没有将宪法的规定和邓小平的论断制度化、法律化，而且还将邓小平严厉批评的“以党治国”方式作为正确的东西予以坚持。从现在的实际情况看，各级党组织直接掌握和行使国家权力的程度较之改革开放初期更严重了。近年来，官员腐败、贫富悬殊等现象之所以越来越严重，最根本的原因就是国家权力高度集中于各级党组织特别是其书记，而作为国家权力所有者的十三亿人民以及各级国家权力机关完全没有能力进行真正有效的监督和制约。因此，严格遵循宪法对党的领导的正确规范，认真贯彻邓小平业已经过实践检验的正确思想，坚决克服党政不分、以党代政的错误领导方式，坚决铲除“党权高于一切”、“以党治国”的“国民党的遗毒”5，是现阶段政治体制改革的首要任务。如果不承担起这个任务，不使党的领导回归到宪法的正确规范上来，而是在“以党治国”的歧途上继续走下去，让至高无上的宪法实际上沦为几页废纸，那么，不仅全面建设小康社会和社会主义现代化建设的伟大事业就不可能取得最终成功，而且还有可能导致全局性的严重灾难。