张鸣博客：监督与分肥

一有官员贪污腐化，总结经验教训，总免不了要说，监督不力。怎么才算有力呢？我们现在政府有监察部门，有审计部门，有反贪局，党还有纪律检查部门，据说还要效法香港，成立廉政公署，世界上有哪个国家有我们这么多专门的监督部门呢？没有，那为什么偏是我们监督不力？

有人说了，各个地方政府里的监督机构，跟被监督的对象属于同一个级别，同级之间，监督的有效性，自然不高。于是改进，纪检委级别提高，好像改善也不大。又有人认为监督部门跟地方党政负责部门，有统属关系，于是改进，监督部门尽量独立，由中央直线领导。但是，如果监督机构也出问题怎么办？那就再派监督监督者。现在，听说已经开始实行中央向地方派巡视员制度，类似于古代的钦差大臣，此举能否有效遏制腐败？从历史的经验上看，短期效果应该有，但想要根本改善，也难。

做古代历史研究的，大多认为明代的政治昏乱，但是从制度层面讲，明代的监督机制偏偏最发达，历朝都有的监察机构自然少不了，只是不叫御史台而叫都察院，辖十三道御史，原来专门的谏官给事中，此时也演变成分布在六部的监察官，从给皇帝提意见，转变为给京官挑错，除此而外，各省还派有专门定期驻省监察的巡按，后来再加派巡抚、总督。政府体系之外，皇帝还要派自己身边的人，到各地监察，有矿监、税监，最重要的是监军，正因为如此，被阉割过的宦官，到了明代被尊成为太监。这还不算那些直属于皇帝，权力无边，但却近似于特务组织的锦衣卫和东西厂。

巡按是最早下派的监督人员，官位不高，不过跟一般的御史一个级别，七品官而已，跟四处走走的十三道御史不同，巡按盯在一个地方，不可能什么都看不出来，因此，早期的巡按，还真能查出点事来。但是，恰好也是因为定期驻在一个地方，很容易被地方官们包围软化。按规矩，监察官位卑而权重，可以跟省级的三司长官相分庭抗礼，三司见了巡按，只能客客气气的。客气归客气，礼貌归礼貌，但巡按没有具体的行政权，按规矩办事，实惠捞不到。人都是要吃饭的，官员也是人，当官还是要图吃好饭，明朝的官俸又低得可怜，大家只有自己想办法。巡按虽然只有七品，但也是官，有跟所有官一样的想法。巡按没有行政权力，但却有跟行使行政权的人挑刺的权力，于是，大家心照不宣，监察变成了分肥。这下好了，巡按不仅地位跟省级官员平起平坐，连实惠也平起平坐，朝廷要的监督，自然也就不了了之。

巡按不中用，有人找原因，说是官位不高，于是派下来六部堂官一级（类似部长和副部长）的人挂上都察院的副职，下来做巡抚、总督。原来七品芝麻官派下来，都可以跟省级官员平起平坐，派来部长副部长，跟省级三司官阶相当，更了不得，直接就把个三司变成自己的下属，以至于后来人们不认为巡抚和总督是中央派出官员，径直把他们当成了省长。

最受皇帝信任的太监，虽说身体关键零件少了，但贪心一点都不少，只要被派下去，就无师自通地把监督化为分肥的契机，打着皇帝的名义，为自己捞足了好处。明代宦官机构二十四监，权力最大的是司礼监，因为那里的太监可以替皇帝批奏折，最实惠的却是御马监，御马监里的太监，官阶都跟当年的孙猴子差不多（估计当年吴承恩写这个情节，有讽刺太监之意），但权势可不小，不仅掌握着调兵遣将的令牌兵符，而且可以向外派监军。军队多了监军，长官无所谓，但是小兵倒霉，因为又多了一个喝兵血的。时人写道：“监视之设，止多一扣饷之人。监视之欲满，则督抚镇道皆有所恃矣。故边臣反乐于有监视，功易饰，败易掩也。上（指皇帝）性多疑，有监视，又有监视监视者，多一人有一人之费，穷边士卒，何不幸一至于此。”（杨士聪《玉堂荟记》）

只要官员是只对上负责的，无论监督怎样绵密，都无济于事，监督变成分肥，绝对是官员的理性选择。只有让官员不只对上负责，而且对下负责，让社会来监督，保障舆论监督自由，监督机构才会真正有效。19世纪中叶，美国工业化时期，也一度出现过官商勾结，权钱交易盛行的局面，但是由于有社会的监督，有舆论的揭弊，民间掀起扫黑风暴，很快就扭转了局面。