杜光：党内民主是深化改革的关键

（征求意见稿之四十九）

中国共产党第十七次代表大会就要召开了，在全国人民对大会寄以厚望的时候，我想起了二十年前的十三大政治报告。十三大政治报告的历史意义，在于它绘制了以党政分开为主要内容的政治体制改革蓝图，为中国社会的政治民主化开启了大门。但是，二十年来，这个宏伟蓝图却始终未能付之实践。为什么？

党政分开就是党和政府的职能分开。十三大政治报告指出：“党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。”“党应当在宪法和法律的范围内活动。”按照十三大确定的这些原则，实施党政职能分开，就意味着党要放弃原有的政治权力，把国家权力还给政府机关。但是，由于各级党组织及其领导人长期以来已经习惯于大权独揽，权力与个人的地位、名誉、财富紧密相连，要放弃谈何容易！

党政分开是我国政治体制由专制体制转向民主体制的关键，只有实施党政分开，才可以算是开始了实质性的政治体制改革，才能走上政治民主化的轨道。但是，严格地说，迄今为止，我国的政治体制改革还没有起步。八九惨案后的十八年来，在皇皇文件和报刊上发表的文章里，凡是谈到政治体制改革的，几乎都没有涉及实质性的改革。根本原因就在于共产党本身缺乏民主。要求一个不民主的政党去推行政治民主，当然是十分困难的。因此，要实施党政分开，开展政治体制改革，首先必须改革共产党的组织体制，从制度上保证它成为一个民主的开明的政党。

推行党的组织体制改革，目的是要建立一个权力制衡、有完善监督体系的机制。决策、执行、监督三大机构的权力应当分开，各自成为一个独立的权力系统，相互制约，又相互补充。只有这样，才有可能建立起健全的完善的民主政党。根据迄今为止的党在组织体制上的弊端，我认为需要对决策、执行、监督三大权力体系，进行以下的改革。

（一）确立党的代表大会作为党的决策机构的最高领导地位。现行的党章规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。”这里把全国代表大会和它所产生的中央委员会并列为党的最高领导机关，显然是很不妥当的。我的同学高放教授早在十几年前就已经指出党章中的这个缺陷。因为全国代表大会要五年才举行一次，无法实现经常的及时的领导，实际上是一个虚的领导机关，掌握实际领导权力的是中央委员会，而中央委员会的领导，又归结为政治局及其常委会的领导，这就为专制独裁大开方便之门。所谓“团结在党中央的周围”，“与党中央保持高度的一致”，更使全国代表大会的决策权、领导权处于有名无实的状态。

为了克服这种不完善、不健全的组织体制，使代表大会成为名副其实的领导机关，应当做到：首先，扩大代表大会代表的选举民主，加强代表的代表性。代表候选人除党委组织部门推荐外，还应规定有一定比例的代表由党员群众或下一级代表大会代表推举。候选人须向党员或代表介绍自己的政治思想情况，陈述对履行代表职责的构想。其次，代表选举实行差额制，差额比例应不低于代表总数的百分之十。十三大报告指出：“近期，应当把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委和中央委员会委员。”作为示范，十三大中央委员就已经实行差额选举。可惜，这项民主制度十三大后就无形废止了。希望十七大能够恢复起来。第三，建立代表大会年会制，五年为一届，但每年都应召开一次代表大会。第四，成立代表大会的常务委员会（或书记处），作为代表大会闭会期间实现决策、监督等职能的经常性的领导机构。第五，代表大会代表实行常任制，除每年参加一次代表大会外，还应与他们所代表的基层党员保持定期的接触和经常的联系，会前收集党员的意见和要求，会后介绍大会情况，传达大会精神。第六，对于不能履行职责或丧失选举人信任的代表，选举人可以采取集会或签名的方式，提出罢免。第七，为了提高代表大会的决策、立法的能力和水平，可以考虑将中央政策研究室和中央党校置于代表大会常委会的领导之下，并加强它们的研究和咨询功能。

完善党的代表大会制度，是构建强有力的决策体系和监督体系，从而提高执政能力的关键措施。实行上述民主选举制、年会制、常委制、代表常任制、罢免制，将大大增强党的活力，使党面目一新。

（二）削弱执行机构的权力，减少它们的功能，把决策和立法即制定党内法规的权力还给代表大会，把检察监督的权力还给纪律检查部门。党的各级执行机构的成员，从中央委员会委员到支部委员会委员，都应通过民主的差额选举产生。对于不称职或有腐败行为的委员，选举人有权按照一定的民主程序，随时撤换，任何组织、任何领导人都不得干预。

对于执行机构的建制和职能，我的建议是：中央委员会成立常委会（或书记处），下设政治局、组织局、宣传局。三个局不相统辖，在中央委员会常委会的统一领导下各司其职。

政治局的职能是贯彻代表大会的政治决策，通过法定程序，使党的主张转化为国家意志；对国家的法律法规和政府的路线方针，可以通过担任人民代表大会代表或政府官员的党员提出，党组织和领导人不应直接发号施令；对担任政府领导工作的党员进行经常的监督和定期的检查，党内问题按照党章办事，涉及党外的问题则须依法处理；同国内外的政党和政治组织建立联系，以交流经验，吸取教益；平等对待国内的民主党派，杜绝一切干涉民主党派内政的陈规陋习；根据宪法关于结社自由的规定，尊重并支持民间建立党派团体、参与政治活动的权利，承认各党各派的合法地位；等等。

组织局负责党内的日常组织业务，如党员的发展调配、组织处理、政治思想教育，统一管理党员的个人信息和档案；党内人事的考察和推荐；对下级组织的业务指导；向国家机关推荐领导干部；同海外党组织进行联系和指导；管理党费的收取和使用；组织研究党的建设的理论；等等。

宣传局的任务是宣传党的政治主张和理论见解，研究国内外的理论发展和政治思想动态；组织党史的研究，公布历史档案，废除或纠正失实的文件和决议，还党史以本来面目；本着宪法规定的言论自由、出版自由的精神，鼓励党员和群众独立思考，解放思想，办报办刊，著书立说；废除有形无形的书报检查制度，彻底改变中宣部的“舆论刽子手”的形象；转变对党报党刊的指导思想，党报党刊不但是党的喉舌，而且更应该是党的耳目，要及时反映人民群众的呼声，揭露党和政府工作中的缺陷与弊端；各级宣传部都应创办党员论坛，为党员开辟参与党内民主生活、开展批评与自我批评的园地，提供探讨党的建设和理论创新的机会；提倡党员联系党外群众成立民间研究团体，开展对理论和实际问题的研究；等等。

（三）强化党的监督机制。首先，要提高各级监察委员会（取代纪律检查委员会）的地位。由各级代表大会选举的监察委员会（下简称监委），与同由大会选举产生的中央委员会处于平等地位，它只对选举它的代表大会负责，受代表大会及其常委会的领导，同时接受上级监委的指导，同级党委对监委不存在领导或指导的关系，无权干涉监委的工作。监委设立常委会（或书记处），以履行日常的监察职能。

其次，代表大会常委会下设法规监察局，以检查党员遵守党规党法和国家法律的情况，防止和纠正违规违法现象。改革开放以来，党中央制订了许多党内法规，但遵者寥寥。例如，1995年4月30日中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，迄今已有12年，仍没有听说哪里有切实遵守照办者。2001年6月15日，中纪委和中组部联合发布《关于省部级领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，至今6年也没有实行。有的领导干部甚至认为这个规定“不符合中国国情”。这个并不难以贯彻的法规尚且命运如此，其他法规可想而知。据网上披露，中央政治局每年都讨论政治局委员带头申报个人财产问题，但每年都被否决。其实，关于这个问题既然有了法规，就应该遵照执行，从政治局委员到普通党员，都只有切实遵守的义务，没有违抗拒绝的权利。政治局讨论是否执行这个规定，本身就是错误的；否决申报个人财产，更是直接违反党规党法，应该受到党的纪律处分，可是这些政治局委员却若无其事。严肃的法规如何被有权力者视为儿戏，于此可见一斑。法规监察局的任务，就是监督党员、特别是领导干部执行党法党规和国家法律的情况，维护法律法规的严肃性。

再次，开放舆论监督。舆论监督是各种监督形式中最能体现监督功能的形式，它可以直接、迅速地反映广大党员和人民群众的呼声。党的指导思想应当把它看作同党员和人民群众保持密切联系的最佳桥梁，保证党的正确领导的最有力的助手；千万不要认为它是束缚自己手脚、影响自己政绩、危害自己地位的敌对力量，彻底肃清那种惟恐它被敌人利用、必欲把它置于自己控制之下的专制心态。为此，应当从速制订《新闻法》，支持新闻从业人员充分发挥他们的敬业精神和创新活力，保障全体党员和全国人民通过新闻媒体监督党组织和领导干部的权利。

第四，发扬党员群众的监督功能，疏通下情上达、上情下达的渠道，鼓励党员通过会议、报刊，甚至直接给党组织或领导人上书上访，表达自己的意见和要求。任何阻遏党员群众的批评建议的行为，都应受到谴责；至于对批评者实行打击报复的领导干部和执法人员，更应严加惩处。近几年来，上访成灾，各地都派遣公安人员到北京抓捕当地来京上访的人员。这种与地方当权者（一般都是党员干部）的贪污腐败紧密联系着的“截访”丑行，几乎天天都在有关部门的附近发生，已经成为国际舆论的笑柄。这是中华民族的奇耻大辱，也是中国共产党的奇耻大辱。我很奇怪，党中央怎么会容忍这种把群众当敌人、横加凌辱镇压的现象，日复一日、年复一年地在首善之区连续上演？群众监督，既是党内监督、党内民主的重要形式，也是社会监督、政治民主的重要形式。它是贪腐分子的克星，是保证党的肌体健康的良药。全党都应该正确对待，尤其是领导机关、领导干部。

党内民主的实质，一是要使广大党员真正成为党组织的主人，享有广泛的民主权利，使党成为民主的、开明的政党；二是从组织体制上保证权力的制约，杜绝权力的滥用，使党成为清廉的、公正的政党。我在前面所列的改革建议，就是本着这两个原则提出来的。当然，我所提的，只不过是一孔之见，但党内民主不健全、组织体制不完善，毕竟是一个不容否认的事实，为了改变这个现状，很需要在党内开展广泛的讨论，本文只是提供一个讨论的由头。在当前的形势下，加强党内民主，改革组织体制，是深化改革的关键。不论是进一步改革经济体制，攻克垄断堡垒，还是推进政治体制改革，实行党政分开，都需要一个民主的开明的政党来推动、来领导。中国共产党只有切实改革自己的组织体制，摆脱长期以来的官僚习气和专制心态，才能把自己建设成为民主的、开明的，同时又是清廉的、公正的现代政党，才能担负起承接过去、开拓未来的历史任务。十多年来，由于贪腐盛发，特权横行，社会危机重重，共产党的威信已经跌落到历史的最低点，而许多领导人却沉溺于歌功颂德，纸醉金迷，这是非常危险的。在十七大即将召开之际，广大党员和人民群众怀着良好的期望，希望十七大成为深化改革的新起点，成为推进党内民主化的新起点。但愿十七大代表和大会产生的领导机构不会辜负党员和民众的厚望。

2007年9月5日