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2016年10月23日星期日

佐利克:美国如何面对“后奥巴马时代”?

佐利克:美国正变得不再受人尊重,其在二战后帮助创建的国际秩序也在瓦解,新当选的美国总统该如何应对这种现实?



2017年1月20日,希拉里•克林顿总统(President Hillary Clinton)或唐纳德•特朗普总统(President Donald Trump)将继承巴拉克•奥巴马(Barack Obama)的政治遗产——在奥巴马本人还在以小布什(George W Bush)的任期为参考的时候。笼统说来,奥巴马的外交政策抛弃了在他看来前任所奉行的强势激进主义和长期战争。
然而,下届美国总统将带头挑起一场公众拷问,不仅要审视奥巴马的政策是否创造了由敌对势力填补的真空,更要审视美国是否应该——以及如何——实施外部干预。今年4月,皮尤研究中心(Pew Research Center)公布,57%的美国人认为,美国应该"处理自己的问题",同时"让其他国家尽其所能地处理他们自己的问题"。
不过,自上世纪60年代以来,多数美国人就抱着相似的观点。另外,多数美国人继续认为,美国不应"在国际事务中走自己的路"。
美国两党中的多数人都支持打击"伊斯兰国"(ISIS)的行动。约77%的美国人表示,北约(Nato)对美国有利。多数人仍支持国际贸易,不过选民们担心薪资下滑和就业减少。总之,美国人感到不确定和担忧,但并非孤立主义者。很多美国人似乎担心,他们的国家不像过去那样受尊重。
美国民众正在形成的一些印象可能给下届总统带来战略性挑战。美国在二战后帮助创建——在之后也有所调整——有着70年历史的安全和经济秩序在压力之下正在破裂。经过长期的大国和平和经济状况改善之后,很多人将这一国际体系视为理所当然。
中东地区维持一个世纪之久的秩序已瓦解为不同部落和派系之间残酷的权力争斗。争夺地区霸权的阿拉伯人、伊朗人和土耳其人操纵着各个交战的派系。地区内各国试图建设现代化市场经济的努力接连受挫。
希拉里可能挑选的班子成员
民主欧洲境内和平的经济和政治一体化是20世纪后半叶的一项伟大成就,这一进程已是岌岌可危。从陷入绝境的邻国涌来的大规模移民造成了政治压力。欧洲央行(ECB)的特别货币政策赢得了时间,但单凭一己之力无法带来能够缓解压力的经济增长。
欧盟还没有决定是让英国退欧变成一种新型欧洲安排还是一种痛苦的教训。2017年的德国和法国大选将决定中心是否会保持不变,不管是就单个国家还是整个欧洲而言。随着欧盟变得不稳固,弗拉基米尔•普京(Vladimir Putin)领导的俄罗斯一直在重新划定乌克兰和格鲁吉亚的国界,威胁巴尔干半岛国家、操纵欧洲和美国政治并让世界记住其特权。如果欧盟继续分崩离析,接下来可能会有一场为达到均势而展开的21世纪权力争斗,这将揭开欧洲漫长历史的最新篇章。
在印度太平洋地区,核心问题是中国寻求地区霸权还是调整现有秩序。随着中国显露其意愿,日本、印度和东南亚国家正重新定位自己并调整它们与美国的关系。
2017年,预计中国国家主席习近平领导的新一届政治局常委将明确其未来方向,包括中国经济转型的方向。在东北亚,在年轻领导人金正恩(Kim Jong Un)控制下的核武器和远程导弹将挑战奥巴马的"战略耐心"政策。
新一届美国政府将由人来界定。理查德•霍布鲁克(Richard Holbrooke)特使的鬼魂将给希拉里团队投下阴影,霍布鲁克去世让她失去了一位朋友,这位朋友如果在世的话,他的激进主义必然会影响到政策。
她可能会延揽世界知名且博学的前政府官员。曾在希拉里手下担任政策规划负责人的杰克•沙利文(Jake Sullivan)是她的选举政策主任,奥巴马的前国家安全顾问汤姆•多尼隆(Tom Donilon)是希拉里过渡团队中级别较高的人物。
其他人们认为可能会在希拉里政府担任要职的人也在全球范围内受到尊敬,例如米歇尔•弗卢努瓦(Michele Flournoy)、詹姆斯•斯坦伯格(James Steinberg)、比尔•伯恩斯(Bill Burns)和库尔特•坎贝尔(Kurt Campbell)。希拉里还可能会请出一位前高级军官,例如已退役的吉姆•斯塔夫里迪斯(Jim Stavridis)上将,他现在担任塔夫斯大学(Tufts University)弗莱彻法律与外交学院(Fletcher School of Law and Diplomacy)院长。
美国贸易代表的任命也值得关注:委任一位有创造力、积极的贸易代表将表明,新总统有意寻找一条挽回贸易议程的政治可行路径。
"强人"的粉丝特朗普
特朗普政府的人员组成较难猜测,因为许多经验丰富的共和党人都反对他。一位引人注目的顾问是迈克尔•弗林(Michael Flynn),他是一位退役中将,曾担任国防情报局(DIA)局长。他曾陪同特朗普参加情报简报会。还有一些前共和党官员持观望态度,他们或许期待他们将影响特朗普总统的想法。特朗普的自恋性格和条件反射本能可能会让这些梦想成为托马斯•克伦威尔(Thomas Cromwell)的人失望。
的确,特朗普的个性或许是预测他的外交政策的最佳切入点。"所有问题都可以协商"是他最喜欢的说法。他遇到不同的事情有不同的行事作风,他摆出极端立场,然后即兴发挥。
特朗普钦佩那些被他视为"强人"的人,比如俄罗斯总统普京和中国国家主席习近平,甚至还有已故的萨达姆•侯赛因(Saddam Hussein)。俄罗斯和中国协力满足特朗普的自负,同时利用他在外交政策上的无知,目的是推翻美国建立的同盟。特朗普断言,美国花了太多的时间和财富来试图解决世界的问题,所以他可能乐意让别人去讨论复杂的话题。但是没人知道,如果外国领导人轻视他,特朗普的虚荣心将如何反应。
特朗普当然不重视美国在长期联盟关系和经济体系内的可信度。条约义务是纸面上的合同,可以再协商。对于美国(眼下)在为无核盟友提供核威慑力方面的作用,特朗普显得满不在乎。在经济关系方面将是零和博弈和重商主义。人们应该可以预见到关税提高以及贸易和投资受到阻碍;报复行为可能会导致激烈的谈判,对市场构成连带损害。
特朗普总统极有可能会宣布放弃巴黎气候议程,试图在墨西哥边境建造隔离墙并遣返非法移民,同时提高贸易壁垒。特朗普针对墨西哥采取的行动可能会助推2018年墨西哥总统大选中另一位民粹主义—保护主义者(但反美)的支持率:洛佩斯•奥布拉多尔(Andrés Manuel López Obrador)。
希拉里总统也会偏重一些主要议题。她的竞选团队主席约翰•波德斯塔(John Podesta)对气候变化问题感兴趣。他悄悄帮助安排了奥巴马和习近平的气候协议,他大概会寻求在此基础上有更进一步的作为,可能以国务卿的身份。希拉里也会推进她毕生倡导的让女性获得机会的主张。
希拉里和特朗普都可能首先关注国内挫折,特别是经济问题。希拉里将有机会把她在基础设施投资和移民问题上的立场与深化北美联系——这一主题吸引着拉丁裔和企业界——结合在一起。
特朗普的能源政策可能提高美国产量,但是他的贸易立场给增长投下了一片阴影。
2017年朝鲜可能吸引新总统的注意力,相关威胁将推动形成新总统对中国的早期政策。平壤正在逐渐获得以核武器攻击美国的能力。此外,朝鲜的机动导弹、特别是潜艇上配置的导弹,缩短了预警时间。金正恩已经利用潜艇击沉了一艘韩国军舰。他如今正以核武器威胁着韩国、日本以及美国大陆。战略突袭(Strategic surprise)的可能性将压倒战略忍耐。
中国一直担心会出现破坏朝鲜稳定的举动。但是美国新一届政府很可能会认为现状不可维持,问题是中国是否会与美国、日本和韩国合作解除新威胁。
欧洲的问题让欧洲人去操心
美国与中国的商业关系紧张。在2012年尼克松访华40周年之际,希拉里在美国和平研究所(US Institute of Peace)发表的演讲透露了她可能采取的对华政策,这种政策的基础是加强美国与盟友的关系。除非希拉里总统可以找到重新支持《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership,简称TPP)的办法,否则她的亚洲政策将难以令人信服。
特朗普有关联盟伙伴、核威慑、中国以及与亚洲贸易关系的轻视言论与美国的长期领导地位不符。如果相信他的话,那么特朗普的亚洲政策将是疏远盟国、孤立美国以及助燃地区权力争斗。
在中东,希拉里可能会寻求着眼于伊朗、真主党(Hizbollah)和叙利亚阿萨德政权(Assad)共同构成的威胁,来修复与以色列的关系。伊朗支持的黎巴嫩什叶派组织真主党将很快有能力发动一场大规模精准的导弹攻击,可能需要以色列在地面做出还击。希拉里政府将寻求维持奥巴马与伊朗签订的核协议,但更有可能与以色列和逊尼派阿拉伯国家合作,以预知危险并打击伊朗。
特朗普宣布,他将废除奥巴马与伊朗签订的核协议,这将导致一场危机。希拉里和特朗普听上去都对ISIS和伊斯兰激进主义态度强硬,但对于在叙利亚和伊拉克采取什么行动,俩人都语焉不详。两人都没有显示出在地面上促成战略平衡从而为政治和解奠定基础的意愿,不过希拉里有可能被说动。
欧洲的问题大概将被留给欧洲人去解决,不过如果希拉里担任总统,她将尊重北约的义务并对俄罗斯采取强硬但不具挑衅性的行动。特朗普奇怪地被普京吸引,还支持欧洲的民粹主义-民族主义运动。他似乎对一直以来在欧洲一体化方面的投资以及美国对欧美安全的保证不屑一顾。与商谈陷入停滞的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(Transatlantic Trade and Investment Partnership)的现代化贸易标准相比,美国与欧洲发生税务冲突的情况更有可能出现。
除非希拉里找到办法重振贸易政策,否则与拉美新一代的改革派(特别是在巴西和阿根廷)合作的机会可能会被忽视。委内瑞拉愈演愈烈的危机需要下届美国总统协调一个地区回应方案。
总统无戏言
新任美国总统还需要就国防政策及所需投入的资源做出决策。核政策和现代化一直没有定论。太空、网络安全和无人系统(特别是水下)需要投资。美国国防部将不得不确定人员需求,包括军力组合以及文职官员和承包商的角色。
希拉里的副手们正埋头处理这些问题,但很难预测她会把国防事务定在什么优先级以及拨多少预算。特朗普关于军方领导人、现役军人及其家属的不屑言论以及他对核武器和战争规则的轻率看法令人担心,但他的支持者认为,他执政后会对这些进行重新评估。然而他的首个挑战将是他必须认识到,身为美国总统说话要慎重。
一位总统政绩如何,要看其政府对事件、尤其是意外事件如何反应。制定战略框架会起到作用,延揽有经验的能够合作共事的行家也是有益的。最优秀的领导人寻求预判并左右大局,他会带领团队采取实际行动,而不是停留在口头上。下届总统上任之初需要做出一个决定:美国是否应该让持续了70年之久的秩序延续下去。如果是的话,总统将需要向美国——以及世界——人民解释其中原因。

本文作者在共和党执政期间担任过美国贸易代表和副国务卿,并曾担任世界银行(World Bank)行长
译者/何黎
——FT中文网

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