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2016年9月29日星期四

郝明义:“开放台电”与开放政府


过去的游戏规则被打破,过去的资产变负债;在这么大的变局中,民主社会里的人,不能光想依赖自己选出来的政治人物解决所有问题。

图为台湾台北输电设施。
图为台湾台北输电设施。摄:imaginechina

从2013年投入反黑箱服贸运动开始,一路到今年做"开放台电"研究计划,我一直相信的是:台湾的民主发展已经超越只是以选票来表达意志的阶段,来到一个需要大家共同参与政治,并以民间力量来推动政府的阶段。
"开放台电"的源起,在于今年六月初,行政院长林全表示,有鉴于5月31日台电就供电吃紧,有缺电危机,因而准备重启核一厂一号机,造成轩然大波。最后蔡英文总统出面,强调"非核家园"政策不变,不会让人民在"缺电"与"核电"中二选一,风波才平息。
同一时期的民调显示,台湾有六成的人不信任台电,而民进党政府才上台不到半个月,就在如此重大的政策上摇摆不定,因而我写信给林全院长,希望由民间来进行这个"开放台电"的研究计划。
"开放台电"的全名是:"开放台电 解开'缺电'之谜"。而整个计划有两个重点:一,要求台电开放52项资料,当作持续会议和研究的基础;二,透过这个过程,来破解"缺电"之谜。
就"缺电"之谜而言,我们设定了短期和长期两个焦点。短期焦点,就是今年5月31日那天到底发生了什么事,使得林全想要重启核一厂一号机,惹出偌大风波?长期焦点则是想𨤳清:是否"缺电"就必须诉之于"核电",继续这个两分法的争议??
经过两个月,这个计划完成,结案报告及所有相关资料都放在网站上。最近看到廖英凯的《郝明义的"开放台电"留下了什么?》(以下简称"廖文"),议论我们的工作方法。我撰写此文,一方面择要回应,一方面也说明一些和"开放政府"有关的背景信念。

林全手上四张纸的答案

在廖文对我们所发现的"缺电十匹狼"的评语中,我很高兴看到他并没有否认这"十匹狼"的存在,并肯定我们"确实促成部分资料揭露,以及部分公开资料有更完整清晰的解释"。
而该文对"十匹狼"最重要的质疑,在于"发现其跟52项开放资料间的逻辑关系不够紧密",以及"有部分批评显得不合时宜,或资讯含量太低。至于与政治或政策相关的结论,也与相关会议上所花费的诸多时间心力无关。相对于过去环保或能源倡议团体累积的论述,本计划在许多议题上并没有更多突破。"
在这些陈述里,我认为比较遗憾的是:廖文忽略了我们"破案"的事实。
如前所述,我们研究"缺电"的一个焦点就是:5月31日那天到底发生了什么事,使得林院长想要重启核一厂一号机?就这一点,我们在结案报告的第二、三章分别说明了我们的发现和经过。
在我们的研究过程中,林院长曾经说,他是因为看了属下提供的四张纸的报告,而做了那个决定;他也很乐意让我们看看那四张纸来研究。当时其他官员说涉及机密,而我们又坚持只看公开的资料,所以没能看。
后来,我们是透过台电公布的编号22-1附件证明,5月31日那天备转容量率紧张的原因,主要是因为有3.14GW 的机组大修。所以我们在结案报告(第三章)里很不客气地说:
"这些主管台电的官员,从能源局长到经济部长到政务委员,为什么不是质问台电为什么要在尖峰用电期排这么大规模的大修,反而是要鼓动林院长去启动核一厂一号机?新政府刚上台的政务委员和经济部长到底是怠忽职守,还是才上任十天就已经受既有的文化影响了?"
而林院长在8月31日对我们结案报告所做的回应里,第二点正是确认了我们所言:
"针对今年5月31日供电吃紧的情况,我也特别要求台电注意岁修时间的安排,因应气候剧烈变化,不应该将岁修时间排在用电尖峰的月份。台电也表示明年提早至5月20日完成岁修,避开高用电量时间,避免造成今年5月31日供电吃紧的情形再次发生。"
事实上,不论经济部,还是其他为台电说话的人,后来的辩解都集中在今年异常高温提前到来,所以当时已经排定的岁修调整不及。且不论这些辩解有其漏洞,以及未来到底该如何安排岁修排程,至少没有人否认5月31日的供电紧张,主要原因就在于那天有3.14 GW的机组在岁修。
"开放台电"要解开的第一个"缺电"之谜如此破案,有清楚的线索、证据,还有当事人的承认,廖文中却完全没有提及,令人遗憾。

核电利益裙带联系的发现

"开放台电"要"解谜"的另一个重点,是想𨤳清是否"缺电"就必须诉之于"核电"。
5月31日的供电紧张,既然是只需要检讨岁修计划就可以改善的事,为什么一路夸大为"非启动核一厂一号机不可",很耐人寻味。
长期以来,政府与台电一说"缺电",就要端出"核电";一说不要"核电",就要端出"缺电"。到了2008年马英九即将上台之际,台电更进一步,竟说除了核四,还需要另外再加十个核电机组,换句话说,台湾需要十八个核电机组。所以很多人说"核电"绑架了台电。但怎么绑,到底是谁在绑,没有人说得清楚。
这次我们在研究过程找到一丝线索,循线而下,发现经济部之下,有一个许多历任部长、次长和其他部会首长担任过董事长的中兴顾问社,其转投资的子公司和孙公司在承揽台电的核电业务。我们在结案报告第三章《狼与黑手》专写这件事情和其影响──尤其是经济部和原能会这两个台电的主管监督机关,都纵容所属单位去承揽台电业务,破坏政府治理的原则和伦理。
所以,林全院长在8月31日回应的第一点就说:"对于'开放台电'研究团队所揭露,各界质疑经济部、能源局,与中兴顾问社、中兴工程、吉兴工程的从属关系,以及监督者承揽被监督者业务之不当,我们已经在8月19日(换下原董事长施颜祥)任命中兴顾问社新任董事长曾参宝,请他进行评估与检讨。......我们要求他必需重新检讨过去中兴工程顾问社及其子公司与台电之间在核电资源利益分配上的从属关系,杜绝不当利益群带联系"(应为"裙带联系",原本新闻稿误植)。
这是台湾四十年来第一次有行政院长正式承认:政府部门及其单位之间,有核电的不当利益裙带联系,并且宣示要杜绝。
这个里程碑的大事,在廖文中被淡化,是我感到的第二个遗憾。
廖文承认我们有"针对政府策略、政府与台电周边组织的关系和批评",但他质疑这些发现是"非来自于52项资料或会议上的额外发现"。此外,他也认为这些发现没有新意,说去年就有立法委员质疑台电与包商吉兴工程顾问的关系。
中兴顾问社和经济部与台电的错综复杂关系,虽然不是从52项资料中发现,但却是访问台电董事长朱文成过程中听出线索所追查而出。说这是"额外发现"而贬低其价值,应不恰当。
至于说之前就有立委质疑台电与吉兴的关系,好像我们在重炒冷饭,更有失公允。看结案报告里整理的厂商关系图就知道,吉兴不过是"中兴顾问社"的孙子辈转投资公司而已,两者哪能相提并论?并且立委质询,厂商也只是虚应,不是这次由行政院长证实核电利益"裙带联系"之存在,并且矢言改革的意义所能比拟。
总之,我们认为"开放台电"工作结果中最重要的两点,事实上也是林全院长回应中最突出的两点,在廖文中却不见或淡化,是我觉得遗憾的地方。

"不做需求管理"和"V接电压器"的问题

我们结案报告"结论"所列的"缺电十匹狼",其相关的证据都写在结案报告的前三章里。一般读者也可以看我另写的一篇简要版本。另外,台电公布的52项资料,有些文件名称和编号和原来有差别,我们也另外整理了一个对照清单
廖文其他看法,我不一一回应,但有两项可以特别说明一下。
第一,是廖文提到台湾行政院2012年才核定智慧电网总体规划,所以目前给用电占六成的高压电用户装好智慧电表,只剩四成的低压电用户没装,必须两个月手抄一次电表,如果因而指台电"不做需求管理","似乎过于严苛"。
事实上,我们不只是指出低压电用户没装智慧电表的问题,我们同时也指出:高压电用户,台电虽说都有装智慧电表,"但是没有针对用户分类,所以与需求管理决策或内部绩效考评等攸关决策之资讯,目前均无。也因此,台电也无法进行研究用电行为模式。"光从这一点来说,讲台电不做需求管理,也不为过。
第二点说明,和"V接电压器有关"。
廖文花了相当篇幅,叙述我们对台电提出有关"V接电压器"的质疑,但也指出以此为例,"有些问题虽然抛出却未充分阐述;当台电初步回应后,'开放台电'小组也未能再行追问厘清。"
陈谟星博士是"开放台电"顾问团成员,他一直认为台电使用太多"V接电压器"而有可能造成"漏电"严重及其他问题,所以希望研究小组向台电提出这个问题。
而我们在结案报告中,为什么没有对台电的回复继续追问,其答案就在廖文所提的问题中。
为了𨤳清这个争议,我们希望回到由数据讲话的基础,所以"研究小组在最后一次与台电的会议上,曾请台电提供'北、中、南各地各有多少具 V 接电压器,占各地变压器的百分比例是多少?每具 V 接电压器的 KVA 各有多少?可能造成的不平衡有多少?'"而"台电回应指出:现有方法与人口稠密的日本相同,据文献指出损失率仅有 0.0796%。虽然使用三具单相变压器或一具三相变压器供电能提升效率,但因变压器体积庞大,会影响街景与公共设施配置。"
所以,台电没有具体回答问题。我们要的是全台湾到底有多少这种V接变压器,其数量、百分比,以及各自的KVA,但台电回答的主要是V接变压器的性能与效率。因此,这个讨论卡在那里导致"资讯含量太低",不是我们的问题。
事实上,陈谟星博士对台电的回应也提出了意见,只不过到8月31日才给我,我也在9月1日特地寄信给台电朱文成董事长,请台电再回复。但因时间因素,来不及写进结案报告。现在我也把给陈谟星博士的追问,和我给朱董事长的信,都另外整理贴在我们官网上,请大家参考。
在"V接电压器"与台电漏电的议题上,我感受到廖文有想要追根究柢的急切。这的确是件重要大事。希望大家能共同努力,先要求台电正面回复陈谟星博士要求的数据。

卡邦故事激发的研究策略和团队

廖文有很多地方在讨论"开放台电"研究小组成员的背景。虽然不像另外一些人,质疑"没有电力背景的人怎么来查缺电",但还是可以看出他对成员过于集中在"财务"和"管理"方面的疑问──尤其在李慕约和方俭退出之后,"成员立场的同质性,可能会影响结论的广度与周延"。
其实,这是我从开始就设定的方向。我是从1930年代,美国政府如何对付芝加哥黑道超级老大卡邦(Al Capone)得来的灵感。司法系统一直想办他,却找不到证据,因为卡邦黑白两道通吃,芝加哥警界都是他的兄弟,被他买通。最后美国政府从财政部查税的途径下手,逮到他逃税的证据,把他送进监牢。   今天在台湾要查台电的问题,也有类似困难。有关电的生意,台电都独家垄断。先不说和台电有生意来往的人,即使学界也不能不让他三分。
我参与反黑箱服贸的时候,看到很多学者站出来发声,顶著很大的压力。但是这次做"开放台电",才发现这个压力只大不小。原先同意公开支持我们的学者,下一次联络就退缩了;还有人愿意支持我们,提供协助,但坚持不能公开姓名。   台电被核电帮绑架,核电帮的势力又人人皆知,谁敢站出来挑战?一般人要挑战,他们就说你没有专业;专家要挑战,他们就说你不懂最新发展、没有数据。到目前为止,学电,而又敢在台面上站到台电对面、核电对面叫阵的学者,海内外加起来也寥寥无几。
所以,我们从开始就决定要走不同的路。就像对付卡邦,要改走查税的路;对付台电,也要改走查他们管理之路。因此我们要查的重点就是:台电身为一个企业,有没有做好"需求管理"(用电)、"供给管理"(发电和输配电),以及如何做供需有缺口时(停电)的风险评估和管控。
方俭是"开放台电"研究计划中不能不提的一个人。最开始,当我想到要走不同的路的时候,第一个找的人就是他。他的想法和我不谋而合,并且在初始阶段设定研究方向的时候,贡献良多。但偏偏在离我们要结案前十天的时候,因为我对方俭在一封信里提到他另有"布局"的话有了疑问,要求他做利益揭露,他宁可选择退出
廖文对方俭有不少质疑,最后也因而有这样的评语:"这一以公众福祉为出发点的公民研究,在计划尾声却有个别成员被质疑有牟利阴影,殊为可惜。"
我直到今天都不明白方俭的"布局"是什么,也不想预作结论,只是他这样做的结果不只给"开放台电"研究计划带来莫大干扰,对他自己想必也有影响。但我确定他并没有看到或拿走什么机密资料,否则我相信台电会第一个跳出来举报。
负责数据处理的李慕约,则是在研究计划刚开始没多久,因为无法参与每周与台电进行的实体会议,就退出研究小组。因为是开始阶段,李慕约也和我仔细讨论过如何为他的退出声明等善后,所以没有引起什么争议。
这样看,到最后阶段,我们研究小组成员的同质性是很高,但这并不违反我们一开始就设定从财务、管理著手的策略和方向。何况,任何工作最重要的就是团队合作。就像在职业球赛中,明星如林、各有风格的球队,经常不如团队凝聚、密切合作的球队。
就这一点来说,我感谢研究小组里李宗黎、林蕙真、陈季芳三位不受最后阶段种种动荡影响,坚持到最后完成工作的伙伴。也感谢监督团里的陈谟星、王涂发、徐光蓉、刘黎儿等各位,他们也是和研究小组一起工作到最后,一起完成了解谜任务,交出结案报告。

推动"开放政府",也防范其倒退

最后,廖文虽然指出"开放台电"许多值得改进之处,说这是一个"尚难被视为值得效法的范例",但却也肯定这是一个"实践开放政府的勇敢尝试",并承认"因'开放台电'而起的'台电开放机制'与'台电黑客松',人们对资讯揭露的重视,以及对机敏资料的判定和保护的相关辩证,才是'开放台电'弥足珍贵得以长期影响社会之处。"
我虽然感谢这些肯定,但是我对"开放台电"到底能留下什么,可能还不如廖文所写的那么乐观。
正如廖文所说,要"推动资讯揭露、开放资料,与开放政府愿景",还有重重迷雾与障碍。廖举例说,他自己身为"经济部政府开放资料咨询小组的民间委员",向能源局索取一份与过往核能政策有关,六月以前还可以在网路取得的资料,现在却被拒绝。这个例子说明,"开放政府"不但往前有障碍,还可能随时会倒退。
以我自己来说,我虽然肯定林全院长以直球对决的方式,要杜绝核电利益的裙带联系。但是他的决心和执行到底能推进到什么程度,目前我能说的也只有"审慎地肯定"。
而我们发现"缺电十匹狼"之后,往好处想,如果大家努力,将来不但短期电力调度不会成问题,连提前实现"非核家园"都是可能的事。可是,也正像结案报告中所说:"如果我们任由这十头狼继续存在,那可以说,我们不但可能缺电,并且台电根本就会成为一个制造缺电的机制。"
所以我不敢说"开放台电"能留下什么;我只能说:我希望"开放台电"能分享什么心得。
这个心得还是和我这几年所相信的一样:今天的时代和世界都在剧变,过去的游戏规则被打破,过去的资产变负债;在这么大的变局中,民主社会里的人,光想依赖自己选出来的政治人物解决所有问题,不切实际——不论他是总统还是市长。
所以,如果自己当真认为某个社会议题是紧急、重要的,那就该亲自投入、督促政治人物来改善。中央级的议题就和中央政府,地方级的议题就和地方政府。不要怕自己的力量不够、人手不足,更不要怕挑战权威,在一切公开、透明的立场上,邀请大家一起参与来推动更开放的政府,也监督他们不要倒退。大家需要参与政治,和政治人物一起协同合作,是台湾民主政治发展来到今天这个阶段的必然。
我们亲身参与改善社会的过程,不只是在享受民主发展的成果,也是对社会的回馈。希望更多人投入自己关切的领域,为这个社会共同努力。
(郝明义 ,出版人、"开放台电"联络与协调人)
——端传媒

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