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2016年8月13日星期六

弗朗西斯·福山:中国精英阶层构成改革阻力

美国学者弗朗西斯·福山。
Noah Berger for The New York Times
美国学者弗朗西斯·福山。
 (曹起曈为纽约时报中文网撰稿)这是作者今年4月对弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)专访内容的下篇,点击此处阅读上篇。
去年9月,斯坦福大学知名政治学家弗朗西斯·福山的新书《政治秩序和政治衰败》("Political Order and Political Decay")出版发行,随即收获了全球范围的关注。书中指出了美国政体的诸多弊端,警示了"政治衰败"的风险。
对此,各界纷纷发出疑问,上世纪九十年代对自由民主制充满自信的福山,学术思想是否发生了重大转折,这其中也不乏中国官方媒体的评论——认为福山基于20年的观察,对其理论进行了大幅调整,以至于承认相较于民主和法治而言,国家能力对繁荣更为重要,而这恰恰契合了中国改革开放以来的高速发展模式。但在笔者去年11月同福山进行的访谈中,他强调,这种解读误解了他的想法。"我的论点是,一个有效的政治体制必须让国家能力与民主和法治相平衡。"他说,"我认为美国和其他一些民主国家过于强调限制国家权力,以至于把我们逼到了无法做出艰难抉择的处境。但我觉得中国正相反,国家能力与法治、民主之间仍不够平衡,而这也并非是一种良好的情况。"
在新书中,福山指出,他相信中国的贪腐问题在很大程度上是过于分散的部门利益所导致的。然而,相较中国而言,美国的治理模式更强调权力的分散。在去年底的访谈中,在回应美国是否同样面临部门利益纠葛的情况时,福山表示,"究竟哪一种体制做得更好需要看哪一种体制能更有效地克服这个问题。如果你想提出赞成威权制度的理由,你可以说,威权政府可以比民主政府更快地转变体制,远离这些利益纠葛,但这都取决于体制的领导层是否真正愿意行动。而这是我目前不太清楚的地方。"
4月初,福山在其斯坦福大学的办公室再次接受了笔者的采访,我们深入探讨了不同政治制度的发展趋势。对于历史上第一个建立现代官僚系统的中国,福山在其著作中讨论政治秩序时自然着墨颇多。福山认为,目前一种显著的政治衰败形式是"家族制的复辟"(repatrimonialization)。现代国家诞生之前,政府官员的选拔不看能力,而看与统治者的关系亲疏。在福山看来,以官僚系统取代这种家族制的过程标志着政治体制的现代化,但随着政治精英和利益集团的不断强化,如今这一趋势似乎有逆转之势。
在以下的访谈中,他结合自己关于政治发展的理论,探讨了对中国政治未来发展的见解。访谈内容经过编辑和删节,并经过福山本人的审阅。
曹起曈:我注意到你在最近的两本书(《政治秩序的起源》和《政治秩序和政治衰败》)中明显增加了叙述中国的篇幅。这让我想起你曾在斯坦福领导过的治理计划(The Governance Project),旨在对比中美社会治理模式的共同点和差异,以更好地认识和衡量治理这一概念。你是如何萌生出对中美进行比较研究的想法的?
福山:历史上看,现代意义上的官僚体制真正发端于秦汉时期的中国,那时中国已经具备了相对不带有个人色彩的官员选拔制度(注:汉代的察举制)和官僚规则。但对我而言,还有一个重要而有待考证的问题,诚然,中国古代的传统与当今的治理体制之间存在某些相似之处,但我认为从实证角度看,我们对中国政府的实际运作方式还知之甚少。比如说,许多人主张中国(比西方国家)更奉行贤能执政的原则,但我们其实并不完全清楚这一点,因为我们并没有可靠的实证标准来衡量中国官僚系统何种程度上是基于贤能和实力选拔人才的,也不知道个人关系或者政治上的可靠程度又在其中起了几分作用,后者有时可能比前者对于官员的提拔更为重要。所以我们需要找出某种方法来试图了解这个体制。
此外,中国幅员辽阔,我觉得不同地区、不同级别的政府、不同部门各自有各自的特点。所以在我看来,我们应该更好地了解这些差异究竟不同在何处。我的意思是,比方说中国很多人都认为,基层政府的腐败非常普遍,相比之下,高层的情况要好很多。但我并不认为目前有任何证据可以证明这种想法。
曹起曈:就为什么一个社会发展出了如今所具有的政治制度这一问题,你也提出了不少有趣的结论。特别就中国而言,你提到法治从未在中国生根发芽,因为历史上中国从未产生(比国家力量)更主要的宗教力量。但你也同时提到政治制度会逐步演化。那为什么你还关心这些历史传统呢?
福山:我觉得如果从历史的角度看,印度、欧洲和中东都曾具有基于宗教制度的独立司法分支。就欧洲而言,这种(独立的宗教)制度逐步世俗化,成为了国家的一部分,但却不是行政分支的一部分。所以拥有独立的法官和司法系统等法律制度具有很深的历史传统。我认为这份历史传统对于欧洲法治至关重要。
但这并不意味着法治只有这一种发展方式。比方说,法治对于商业也很重要。如果缺乏财产权、仲裁机制、对合同的强制执行以及争议解决措施,就无法创建一个现代经济体,所以就为什么中国需要沿着相同的道路发展法治这一问题而言,有诸多实用的原因。中国加入世界贸易组织(WTO)的过程中,很大一部分涉及到创建新的法律制度,以允许中国公司同国际公司接触交流,这样的例子还有很多。所以中国的商法体系也日趋完善。
但在我看来,法律的真正缺乏并不在这一层面,而在党的层面,似乎更高当局并不认为自己必须受到相同法律的约束——他们觉得这些法律是有用的,但自己并不一定要为其制约,他们如果想改变法律以利一己之需,完全可以实现这一点。
依我之见,这一点在涉及权力继承和任期限制方面的规则上将至关重要。我认为在各威权政体中,中国领导层最为卓越的一点在于存在任期上的限制。中国已经经历了3次每任10年的领导层交替,同时设有大致上强制性的退休年龄,如此种种。大多数独裁政权都没有这些限制。我的意思是说,卡扎菲支撑了42年,假使他统治10年之后就卸任离职,情况将比现在好很多。所以这对于中国而言,是一个很大的优势。但问题在于,任期限制并非内嵌于宪制的规定,而只是高层领导人之间的一种默契,因而最终可能无法予以坚持。(注:根据现行中国宪法第79条,中华人民共和国主席作为中国的虚位元首,任期5年,连任不得超过2届;根据宪法第93条,中华人民共和国中央军事委员会及其主席同样任期5年,但没有连任限制。此外,中共党章对中共中央总书记和中共中央军事委员会主席皆没有作出连任限制)。
曹起曈你在书中提到,邓小平及其领导层决定引入更多基于规则的程序以避免类似"文化大革命"的悲剧重演。所以这是一个经济层面上很理性的决定……
福山不仅是经济层面上,我认为这个决定事关领导层的生死存亡。"文化大革命"对中共精英而言极为可怖——他们是"文革"的第一批受害者。所以我认为仅仅出于自我利益,他们也会意识到决策过程需要引入更多规则。从某种意义上说,法治在很多国家的起源皆出于此,因为统治者最初总是试图尽可能逃避法律的限制,但在某个时刻,他们发现,如果所有人都遵守规则,而非陷入武断的权力斗争,大家都可以更加安全。
曹起曈:所以你觉得如今中国领导层有同样的利益基础来推动法治吗?
福山嗯,他们是否决心促进法治,我认为这是当前一个很大的问题。我觉得就长期而言,他们应当促进法治的发展,但他们同时也渴望权力,所以这一直都会是一场挣扎。
曹起曈你在书中说"更大程度地坚持中国自身的宪法是一条通向未来改革的明显路径",那你如何评估中国基于自身的宪制体系引入法治的可能性?
福山在党本身接受宪法和宪制规则的制约之前,中国不会拥有真正的宪制体系。不过我觉得这恰恰是对于中国而言,最为重要的部分,因为我能看见规则和法律的增长,但法律需要直达政治体制的最高层,哪怕是最有权力的人也要受其制约。而这个过程是可以想像的。十九世纪的欧洲就见证了这样的过程,当时诸如德国的威权政体也具有一定的规则,而随着这些规则的扩展,人们逐渐持续要求(政府依照规则行事)。
曹起曈你在这两本论政治秩序的书中提到,中国之所以取得了成功,一项主要原因在于其官僚体制具有高度的自主性(autonomy)。那你如何看待官僚自主性在中国未来发展中的作用,特别是其它新兴的社会行动者(social actors)在这一过程中的角色?
福山这是一个复杂的问题,因为自主性可以是一件好事,也可以是一件坏事,这取决于官僚如何运用自己的自主性。邓小平享有很大的自主性,可以将中国挪向市场体制。这项举措他可以迅速地推行,比民主国家的领袖迅速得多,因为民主领袖首先必须胜选,取得授权,处理各类法律问题,应对利益群体,诸如此类。我认为,恰恰是由于中国当时没有这些限制,才使得整个国家迅速完成了市场化转变。
(中国的官僚体制)也涉及许多不同层级的自主性,有制定最终政策的自主性,也有执行政策的自主性,就后者而言,我觉得中国做得很不错。各个市、县及下级行政区划之间就创新这样的议题展开竞争。基层某种程度上享有很大的自由,可以进行不同的尝试。此外,更高层级也具有重新制定政策的自主性。当前中国政府试图扩大内需,减少对出口的依赖,这类目标,我认为威权政府可以比民主政府更迅捷地实现。
但这里存在一个所谓的"坏皇帝"问题。只要是"好皇帝"当政,这种自主性就非常有效,但自从不再有"好皇帝"的那一瞬起,自主性就立刻转变成为一种切实的不利条件。
曹起曈既然你提到了"坏皇帝"的问题,你同时也承认像美国这样的自由民主制在相反的方面也面临着类似的问题——制度可以限制不好的领导人,但一个优秀的领导人,在受到同样制约的情况下,对促进国家的进步却常常无能为力。所以有些人会问,既然如此,中国与其引入民主制,为何不直接着重打造一个更好地贤能统治体系,增强人士组织能力,改善官员提拔系统?
福山嗯,这是一个所有按层级划分的政府所共同面临的问题,一切都取决于最高层。组织部有权提拔它所认为的优秀领导人,但我们又怎么保证它会这么做呢?换言之,谁来监督组织部呢?
所以这就是传统中国政府的问题,这一体制涉及皇帝和官僚机构。官僚理应执行皇帝的命令,但当官僚机构逐渐具有高度自主性后,皇帝就无法控制官僚了。
曹起曈这就是所谓的"委托——代理问题",皇帝"委托"官僚代理执行自身制定的命令,但委托人和代理人的利益倾向并不总是一致的……
福山是的,所以皇帝开始依靠宫内宦官来监督官僚机构,但他也无法完全相信宦官,所以设立了内正司(注:明代纠察宦官的机构)。高层为了制约下属的权力,不停地堆砌这些监管机构,但这些机构的运作究竟如何,皇帝却不得而知,于是就产生了信息流通上的问题。我认为如今中国也承受着许多类似的问题——你有政府,之后有党来监督政府,然后有党的(纪检监察)部门来监督党。这样一来,谁来监管(纪检监察)部门呢?
曹起曈所以习近平一直强调"党要管党"的重要性。你认为长期来看,这一措施会有效吗?
福山就像我之前说的,这似乎取决于最高领导层的情况。我认为其中的一项问题在于,很难永远维系这样一种制度。这是中国政府的经典问题——一代人遇到好皇帝,下一代人遇到坏皇帝。
但我们现在身处一个非常不同的社会和世界。在传统的中国,80%到90%的人口是农民,以农业为生。整个国家不存在中产阶级,与世界的其它地区也没有太多联系。所以人民可以长期接受那样的政府形式,而实际上这样的治理方式也催生了饥荒、农民起义和诸多的社会不稳定因素。但我认为如今(想让中国人继续接受这种治理方式)相比过去会艰难得多。在我看来,中国人如今不会心甘情愿接受一个非常坏的"皇帝"再统治比方说25年,而将其归咎于自己运气太差。
曹起曈说到政治衰败的可能性,你提到美国已演变成一个否决式统治政体(vetocracy)。中国显然不存在这样的问题,因为人们通常没有否决行政决定的权利。既然你提到所有政体都可能遭受政治衰败,你认为中国政治衰败的可能性会是怎样的?
福山我觉得(中美两国)政治衰败的源头可能会存在些许不同。我是说,中国的问题不在于有太多的否决,而在于否决的数量不够。中国的体制需要更多分权和制衡,而美国需要更少的分权和制衡。
但我认为中国的问题在于精英阶层。中国的经济和政治体制存在太多的纠葛——国有企业、政府部门,许多非常适应当前体制的强大社会行动者。他们会经常对经济增长和政治改革等进步造成阻碍。所以我觉得这是中国政治衰败的一个潜在来源。
曹起曈你在书中介绍了"家族制复辟"这一概念作为政治衰败的一种主要形式。有论者表示,如果2016年美国的总统大选,两党参选人分别来自布什和克林顿家族,或者说如果中国将由更多所谓的"太子党"或红二代统治,你认为这两种情况都可被同样归类为家族制的复辟吗?
福山呃,我不认为(美国的问题)是家族制复辟最重要的形式。政治家的子女或家人竞选公职,在我看来并不是什么严重问题。想反,我认为更大的问题在于强大的利益集团得以支配国家,利用政府实现自己的目的。我觉得这才是需要注意的问题。
曹起曈所以你是否觉得中国的国有企业或者庞大的政府部门将成为家族制复辟意义上的新兴社会行动者?他们是否可能损害官僚体系的自主性?
福山我们只能静观后效了。目前尚不明确党是否有能力对此加以控制。中国有很多可能阻碍改革进程的力量来源。精英得以逐步扩张自己的力量和影响力,这是一个普遍存在的政治问题。要想限制这种势头,唯有依靠深思熟虑的措施。
曹起曈最后,我们上次的采访中,你提到说你并不清楚接下来要做什么?现在你更清楚了吗?
福山啊,我还在考虑。目前我没有任何宏大的写作计划。
曹起曈那你是否觉得你将来的考虑会基于世界今后的发展呢?
福山我还不知道。有些我很感兴趣的问题可能跟现在报纸头条上的消息没有什么联系。
曹起曈所以,又是更集中于理论方面?
福山嗯嗯。
曹起曈是独立网站"政见"(CNPolitics)观察员和Stanford in Government (SIG)成员,目前就读于美国斯坦福大学。访谈用英文完成,由曹起曈译为中文。

——纽约时报

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