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2016年8月30日星期二

梁京:当代中国中央集权的财政难题

日前,国务院公布了一个文件,"国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见"。从题目看,这显然是一个非常重要的改革文件,但令人颇感奇怪的是,如此重大的改革,宣传力度并不大。朋友送来《人民日报》发表的署名Z博士写的评论,题目是"国务院的这项大改革,等了足足22年",希望我发表议论。我读罢这篇评论的第一感觉就是,无论从作者身份看还是从内容看,这个评论都与这个改革主题的份量很不相称。
为什么会这样?为什么李克强,更不要说习近平对如此重大的改革都不公开发表意见?了解文件的主要内容之后,我对中国领导人为何对这一重大改革态度暧昧,有了这样的判断,那就是对于中央与地方财权与事权如何划分这个老大难题,当权者虽然已无法继续拖延,但对于如何改,既没有办法,更没有信心。这个文件就是在这个背景下产生的。

历史上,政治上集权的帝制中国始终不敢给地方财权,因为害怕地方势力坐大,威胁到政权稳定。为此付出的代价,就是国家没有能力征税,或不敢合理征税,因为无力保证税负公平。结果是泱泱帝国大而不强,招致外强欺辱。毛泽东的红色中国借助暴力革命,彻底消灭了地方和社会的自治能力,中央的汲取能力大为提升,却解决不了经济的活力和效率问题。

上世纪八十年代的改革之所以取得了历史性的突破,一个重大原因就是赵紫阳通过地方财政分权来推动经济市场化,取得成功。但他没有来得及解决中央和地方如何在市场经济条件下划分财权和事权的难题,就被迫下台了。

那么,当代中国中央与地方财权和事权的划分究竟难在何处?事实上,这正是此次国务院文件刻意回避的要害问题。
中国中央和地方政府财权和事权划分的难题,就在于如何实现地区之间与地区内部社会权利的公平问题,如果这个公平机制搞不清楚,中央和地方财权和事权的划分就没有了根据,或者说完全不可能实现理性化和法治化。

由此提出的问题就是,回避公平的财权和事权划分的所谓"改革"究竟还有没有意义?这样的"改革"会导致什么样的后果?我的理解是,这样的改革对于维持中央政府超强的"汲取"能力或"榨取"能力是有意义的。因为,正如文件指出的,这样的改革意在增加中央政府对于保证落后地区的底层居民的基本福利的支付能力,从而让这些人不至于选择"造反"。但是,这样的改革却绝对不可能解决地方之间与地方内部的社会公平问题。这个文件之所以不敢正面提出公平问题,恰恰说明当权者自己也认识到了这一点,但出于保住"红色江山"的底线思维,当权者只能做这样的选择。

这样的改革对未来中国意味著什么?其实已经有人清楚地看到了这个问题的答案。最近中国文坛的一个重要事件,就是80后作家郝景芳的小说《北京折叠》获得了科幻小说最高荣誉雨果奖。正如有评论指出的,《北京折叠》描绘的中国并不是什么"科幻"想像,而是中国在恶性的个人竞争与地区竞争之下,必然和正在发生的灾难现像。这种现像告诉我们,托克维尔指出的中央集权的财政逻辑、政治逻辑和社会逻辑并没有因技术进步而改变,只不过在现代技术条件下,中央集权的国家有可能把个人之间普遍的恶性竞争维持的更长久,从而带来极为严重的长期后果。

《北京折叠》代表中国青年一代向当权的政治、知识和文化精英提出了不容回避的问题就是,难道我们中国人就没有智慧解决如何分权自治的难题,而非要在中央集权的老路上,一条道走到黑吗?

——RFA

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