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2016年7月19日星期二

林垚:太平岛,何以被判为岩礁?

林垚

林垚 

哥伦比亚大学政治学博士,耶鲁大学全球正义项目研究员,专栏作家
仲裁庭关于太平岛的判决是否确实不公?只有充分理解仲裁书的法理依据和背后的思路,方能进一步评估判决的合理性,及其在国际海洋法实践中的意义,以及
太平岛。太平岛。摄:SAM YEH / AFP
7月12日,海牙常设仲裁法院(Permanent Court of Arbitration, PCA)辖下负责受理"菲律宾诉中国"一案的五人仲裁庭,对该案涉及的中菲南海之争作出一致裁决。仲裁庭同意了菲方提出的绝大多数诉求,包括否定中国对"九段线"以内水域所主张的"历史性权利",对南海若干地貌性质,做出基本符合菲方意见的判定(参见附表),以及批评中国政府近年来在南海骚扰别国渔民、破坏生态环境、加剧各方冲突等行为。
中国政府对于整件仲裁案,早已表态"不接受、不参与、不承认、不执行"。仲裁结果出炉后,中国大陆毫不意外地群情激愤,网络舆论甚至将由1899年《海牙公约》设立的常设仲裁法院贬成"山寨机构"、"草台班子"。
不过最有意思的是,仲裁庭关于太平岛的判决,竟然难得地让台海两岸当局以及台湾蓝绿两党,站到了同一条阵线上。仲裁书出炉后,台湾前总统马英九和现任总统蔡英文先后表态,反对仲裁庭侵犯中华民国的海域权利、不接受台军驻守的太平岛被"降格"为岩礁,与大陆方面的立场若合符节。
与此同时,太平岛判决也是整份仲裁书中,可能存在较大法理争议的部分。比如耶鲁大学法学院教授葛维宝(Paul Gewirtz)此前撰文预测仲裁结果时,曾认为在太平岛问题上菲方最有可能败诉。结案后,新加坡国立大学法学院的王江雨教授在新浪微博抗议仲裁结论,也是把重点放在太平岛,认为"裁定太平岛不是岛,表明这是一个实体上相当不公正的裁决"。
仲裁庭关于太平岛的判决是否不公?在对此骤下断言前,我们首先要了解太平岛何以成为本次仲裁的争议焦点,以及仲裁庭将太平岛判为岩礁的具体理由为何。只有充分理解仲裁书的法理依据和背后思路,方能进一步评估判决的合理性,以及其在国际海洋法实践中的意义,与对未来的影响。

完全资格岛屿、岩礁、低潮高地

要理解太平岛在这场仲裁中的焦点地位,得从《联合国海洋法公约》的岛屿制度说起。
根据公约第 121 条规定,岛屿(islands)是"四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域"。岛屿又分为两类:凡能维持人类居住以及岛屿自身经济生活者——也就是本次仲裁书中所说的"完全资格岛屿"(fully entitled islands)——均可用于声索领土主权、12 海里领海、24 海里毗连区、200 海里专属经济区以及大陆架;相反,那些"不能维持人类居住或其本身的经济生活"的岛屿,则被公约定义为"岩礁"(rocks),只能用于声索领土主权、12海里领海和24海里毗连区,但不能用于声索 200 海里专属经济区或大陆架。
换句话说,"岛屿"和"岩礁"并非互相排斥的概念;"岩礁"是"岛屿"中的一类。本次仲裁庭将太平岛、黄岩岛等南海岛屿判定为岩礁,并非将它们排除在"岛屿"的范畴外,而是认为它们不属于"完全资格岛屿",只能用于声索领土主权、领海和毗连区,但不能用于声索专属经济区或大陆架。马英九在脸书上用"太平岛是礁不是岛"来概括仲裁结论,并不确切。
除了岛屿之外,公约第 13 条还给出了"低潮高地"(low-tide elevation)的定义。与岛屿不同,低潮高地在涨潮时没入水中,只在落潮时才露出水面。低潮高地同样分为两类:倘若某低潮高地与某大陆或岛屿的距离,不超过后者的领海宽度,则该低潮高地可以被作为测算后者领海宽度的基线,使该大陆或岛屿的领海更向外延伸;相反,倘若某低潮高地位于所有大陆或岛屿的领海范围外,则该高地没有自己的领海。
以本次判决为例。仲裁庭认为:东门礁(低潮高地)位于西门礁与景宏岛的领海范围内,南薰礁下礁(低潮高地)位于南薰礁上礁与鸿庥岛的领海范围内,渚碧礁(低潮高地)位于铁线礁或者中业岛的领海范围内,因此分别可以作为测算相应岛屿领海宽度的基线;相反,美济礁与仁爱礁(均为低潮高地)不在任何大陆或岛屿的领海范围内,因此无法用于声索领海。
需要说明的是,公约所定义的岛屿和低潮高地,都是依据其自然形成的陆地区域、而非人工填造的结果来判定。近年来中国通过填海造岛,已将永暑礁、渚碧礁、美济礁扩建为南海面积前三的岛屿,但仲裁庭仍将永暑礁判定为岩礁而非完全资格岛屿,同时将渚碧礁与美济礁判定为低潮高地而非岛屿,依据的便是三处的自然地貌而非人工地貌。
资料来源:作者整理。资料来源:作者整理。图:端传媒设计部

中国的"铁三角"与太平岛的地位

在中国近年的南海战略部署中,永暑礁、渚碧礁、美济礁三者居于核心地位。这三处目前均由中国实际占领,且水下礁盘面积庞大,具有吹填成容量可观的人工岛屿的潜力;与此同时,由它们构成的"铁三角",恰好控扼着南海的主要航道,一旦在人工岛屿上建成军事基地,将对周边国家带来近在眼前的威慑。事实上,中国自 2014 年开始的大规模吹沙填海,已经将这三处变成了南海面积前三、建有机场并已投入使用的岛屿,且目前面积仍在进一步扩大中。
菲律宾面对这种潜在威慑,对渚碧礁与美济礁采取了礁釜底抽薪的办法。从管辖权上说,尽管仲裁庭无权干预实质性的主权争端,或海洋权益区域划界争端(比如究竟哪个国家对渚碧礁与美济礁拥有主权),但可以对海洋地貌的性质及其附属权益加以判定(比如渚碧礁与美济礁究竟是否"有资格"用于声索主权)。菲方的诉求之一,正是将二者判定为不在任何周边岛屿领海范围内的"低潮高地",这样一来,二者将不再具有用于声索主权或领海的资格,任何国家均不得主张其为本国领土或领海的一部分。
仲裁庭将两者判为低潮高地,但在渚碧礁问题上,菲方仍然遭到了一点小挫折。菲方认为渚碧礁与最近的岛屿中业岛相距超过12海里,因此无法拥有自身的领海。但仲裁庭发现,渚碧礁与中业岛西面不远处铁线礁的距离,恰好在12海里以内。如果铁线礁是岩礁,则渚碧礁附属于铁线礁的领海;如果铁线礁是低潮高地,则其拓宽了中业岛的领海,从而间接地将渚碧礁纳入中业岛的领海范围之内。尽管中业岛目前由菲律宾实际占领、铁线礁是无人占领区,但只要主权争端尚未解决,争端各方(中国、台湾、菲律宾、越南)就可以继续对渚碧礁提出声索。
美济礁(低潮高地)与此相反,不但不在任何周边岛屿的领海范围内、无法用于声索主权或领海,而且由于其与菲律宾本土的距离只有125.4海里(永暑礁与渚碧礁距菲律宾本土分别为254.2海里与231.9海里),小于200海里专属经济区的最大范围,因此菲方还提出了更进一步诉求,希望确认美济礁(以及距离菲律宾本土更近、由菲方实际占领的仁爱礁)为菲律宾专属经济区的一部分。倘若如此,则中国在美济礁上的任何活动,便都直接侵犯菲律宾的海洋权益。
要实现这个诉求,需要满足两方面条件。一是否定中国对"九段线"内海域所主张的历史性权利,使其不构成对菲律宾专属经济区划界的争议。二是判定美济礁与仁爱礁周边200海里范围内,不存在能够用来声索专属经济区的完全资格岛屿,以免后者挤占菲律宾本土所能声索的专属经济区。在仲裁结果出炉前,观察家们一般预测:仲裁庭会同意前一方面条件,后一方面条件成立与否,才是本案看点所在。
鉴于南沙群岛各岛屿与美济礁的距离均少于200海里,后一方面条件实际上相当于主张南沙群岛各岛屿均为岩礁、而非完全资格岛屿。同时,由于太平岛是南沙群岛中自然面积最大、人类生存条件最优越(存在淡水水源、可以养鸡种菜、台湾自1950年代末起一直驻军、建有医院和邮局、目前在岛者超过两百人)的岛屿,因此在判定南沙群岛岛屿地位时,具有标杆性的意义。倘若太平岛被判定为完全资格岛屿,菲方的诉求便无从成立;反之,倘若太平岛被判定为岩礁,那么南沙群岛的其他岛屿肯定也会被判为岩礁,菲方诉求也就得到满足。
确实,对太平岛的分析也是仲裁书关于南沙群岛的章节中,花费笔墨最多的部分。其余主要岛屿如中业岛、西月岛、南威岛、南子岛、北子岛等,占用的篇幅便寥寥无几。至于安波沙洲、费信岛、南钥岛、鸿庥岛、马欢岛、敦谦沙洲、景宏岛、弹丸礁等更小的岛屿,仲裁庭甚至认为毫无必要一一列出相应证据,只将这些地名一笔带过即可。

"能够维持人类居住"与"岛屿本身的经济生活"

根据《联合国海洋法公约》,完全资格岛屿与岩礁的区别,在于前者能够"维持人类居住"(sustain human habitation)以及岛屿"本身的经济生活"(economic life of their own),而后者却不能。但是对于何谓"维持人类居住"、何谓"维持岛屿本身的经济生活",公约本身并没有给出进一步的解释或判别标准。而且对于这个问题,迄今为止,国际海洋法仲裁实践中并没有什么很好的先例可循。
因此本案仲裁庭所面临的,并不仅仅是太平岛或南沙群岛本身的归类,或者中菲两国之间的明争暗斗;而是为公约的岛屿制度给出一种合理的阐释模式,为完全资格岛屿与岩礁的区分提出一套恰当的判别标准,为未来国际海洋法争端的解决树立先例与典范。这是一个重大而棘手的任务。
仲裁庭最终提出的,是一套相对严格的标准。
首先,在仲裁庭看来,自从公约提出"专属经济区"的概念以来,海洋争端中的国家,为了声索更大范围的专属经济区,纷纷派兵进驻一些原本人迹罕至的岛屿甚至低潮高地,填海扩岛,改造地貌;同时也可能有一些国家反其道而行之,设法破坏竞争对手旗下岛屿的居住或经济条件,以削弱其对专属经济区的声索权。这类恶性竞争,导致了对海洋生态的严重破坏,绝非公约本意。
为了遏制这类行为,在判定一个岛屿是否能"维持人类居住或其本身的经济生活"时,应该偏重历史性证据──也就是在专属经济区概念兴起之前,或者至少是在各方出于声索专属经济区考虑,而对岛屿大规模人工改造前,岛屿实际的居住与经济状况,及其维持这种状况的"自然能力"(natural capacity)。
其次,仲裁庭认为,并不是说只要曾经或者目前有人在某个岛屿上居住,就意味着这个岛屿能够"维持人类居住";相反,只有当"岛屿由一个以其为家、能够在此扎根者的稳定社群所居住"(227页542段)时,这个条件才得到满足。毕竟,设立专属经济区的意义,至少在仲裁庭看来,本来就在于为这类社群所在人口(包括季节性定居的海岛原住民人口)提供资源与利益上的保障。
最后,仲裁庭同样对"维持岛屿自身的经济生活"做出了严格的规定:所谓"岛屿自身"的经济生活,必须"围绕该岛屿本身展开、而不是完全集中在周边领海的水域或海底",同时不能"完全依赖于外来资源、或者是仅仅将该岛屿用作与在地人口无关的资源开发活动的对象"(228页543段)。

仲裁庭对太平岛的判断

依照这套标准,去考察包括太平岛在内的南沙群岛,会得出怎样的结论?仲裁庭从淡水、植被、土壤农业潜力等方面的历史性证据入手考察,承认在南沙群岛中,太平岛可算具有一定的"自然能力"──尽管其在完全自然条件下,能够养活的人口数量极为有限。真正的问题,出在这些人口的性质上。
比如仲裁庭认为,尽管历史上南沙群岛经常有渔民出没,但他们只是将其作为出海途中的临时落脚点或渔业操作点,在岛上短暂逗留休憩,从未留下定居(包括季节性的定居)纪录,遑论形成稳定的在地社群。换句话说,南海上不乏"来自海南的渔民"、"来自占城的渔民"或者"来自马尼拉的渔民",却不曾有过"来自太平岛的渔民"或"来自中业岛的渔民"。
类似地,尽管20世纪初,日本曾经派遣台湾劳工到太平岛与南子岛上采集海鸟粪、捕捉海龟,但仲裁庭同样不认为,这意味着两个岛达到了"维持人类居住"的标准——因为劳工虽在岛上生活过几年,但并未形成稳定的定居群体,而是一心盼望早日返回台湾老家。劳务结束后,他们也确实全部撤离,可见其本质上仍然是临时性的居停。
与此同时,南沙群岛的各国驻军,以及近年来因南海争议,各方鼓动前往"定居"的平民,也被仲裁庭排除在考虑范围之外。这一方面是因为各岛驻军(比如驻扎太平岛的台军)至少在过去很长一段时间内,都严重依赖于来自本土的后勤补给,无法仅靠岛屿自身资源满足定居需求;另一方面,是因为这类岛屿人口(包括目前太平岛上的200多军民)并非自然或自愿形成(比如驻防官兵一旦调动或退役便将离岛而去),纯属主权或海权争端背景下官方操纵的结果,因此不构成岛屿自身能够"维持人类居住"的有效证据。
至于岛屿自身的经济生活,则与岛屿的居住状况密切相关:如果岛屿上不存在"以其为家、能够在此扎根者的稳定社群"这一意义上的"在地人口",自然不可能存在"与在地人口有关的资源开发活动"。这样一来,历史上海南渔民到太平岛打渔、日本派遣台湾劳力到太平岛采集海鸟粪等等,显然算不上太平岛"自身的经济生活"。类似地,既然在仲裁庭眼中,纯粹基于声索海权需要而派驻岛屿的官兵,同样算不得这种意义上的岛屿社群,那么无论他们能够(依赖母国之前长期的后勤供给)在岛屿上开展怎样的经济生活,都与岛屿属性的判断无关了。

仲裁理路与对中国的教训

仲裁庭对太平岛的判决结论,乍看起来有悖常理——毕竟目前太平岛上既有淡水与植蔬,又有数量不小的人口以及医院、邮局等配套后勤设施,与一般人想像中那些荒芜嶙峋、一望便知"不能维持人类居住"的"岩礁"相去甚远。但是这并不意味着仲裁庭的判决毫无章法可循,或者存心偏袒一方。
仲裁庭提出的判别标准,背后有清晰理路,即力图确保"完全资格岛屿"及其所属的"专属经济区"这些概念,能够真正惠及相关岛屿的在地人口,同时促进海洋资源的有序开发和利用,而不是沦为国与国之间争斗操弄的工具,或者反而加剧对海洋环境与生态的破坏。正是出于这种考量,仲裁庭将派遣劳工或驻军视为临时逗留者,而非稳定的在地社群。
当然,仲裁庭也承认,临时逗留者也有可能发展成真正的在地社群。比如派遣劳工出于种种原因滞留海岛多年;或者一开始由官方动员移居海岛的军民,在当地成家立业。若经一两代人下来,这些人的后代可能确实扎根不走了,就应当被算作岛屿本身的在地人口。但是在这种情况发生之前,劳务或驻防时间的长短,并不能改变从事这些活动者的临时逗留性质。
这套判别标准是否过于严苛,见仁见智。不过如果能够成为未来国际海洋法实践的先例,或将有助于缓解各国争夺海洋,以及改造重要海洋地貌的冲动,遏制由此造成的恶性竞争与冲突升级,促进对海洋生态的保护与海洋资源开发上的协商合作。
即便对中国而言,这套判别标准也未必全然是坏事一桩。
比如在中、日、韩等国关于西太平洋海域的争议中,日本主张其实际占领的冲鸟礁(冲之鸟岛)为拥有专属经济区的完全资格岛屿,而争议其他各方均认为该处至多是岩礁。倘若沿用本次仲裁庭所提出的判别标准,那么毫无疑问冲鸟礁绝不属于完全资格岛屿,中国在这片海域的权益便得到了伸张。
回到太平岛的具体个案,即便按照仲裁庭提出的严格标准,似乎也仍然处在分界点附近的模糊地带,并非全无辩解的余地。然而中国拒绝参与仲裁,意味着放弃了运用应诉材料与庭辩的机会,对五位仲裁员进行说服、影响其对相关因素法理效力的权衡。另一方面,尽管台湾当局曾经邀请本案仲裁员赴太平岛实地考察,但是一来仲裁庭在制定判决标准时,出于前述种种原因,更偏重历史性证据而非当下的岛屿状况;二来据仲裁书中透露(55页,142段),中国驻荷兰大使曾致信各位仲裁员,强烈反对其到南海实地考察,因此仲裁团拒绝台方的邀请。
倘若中方应诉,或者仲裁团赴约,未必没有改变具体判定结果的可能;但是对于模糊地带的判断,无论最终倾向哪一边,只要保持前后一致,都很难指责其是"实体上相当不公正的裁决"。
归根到底,中方此次的败诉,与其长久以来漠视甚至敌视国际法的态度密不可分。诚然,国际关系中,迄今仍然存在很大一部分"丛林法则"的元素,国际法也常因缺乏有效执行机制,而陷入无人遵守或者被选择性实施的尴尬境地。中国的集体记忆,更是对近百年前"公理战胜"的屈辱历史心有余悸。但是不得不承认,如果没有国际法,国际秩序将比现状糟糕得多。
同时,对中国这样一个大国来说,靠炫耀武力来震慑周边国家,确实是非常诱人的做法;但是"兵强则灭,木强则折",在现代国际关系中,只靠武力支撑、缺乏道义维系的大国地位,恐怕难以持久。中国应积极看待和参与国际法实践,学会用其维护本国的正当权益,且能共情地理解其余国家的合理诉求,在国际法框架下寻求合作解决之道──既对中国有好处,也对世界有好处。
——端传媒

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