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2016年7月20日星期三

程晓农:解读南海争端国际仲裁

海牙的国际常设仲裁法院
本文主要就两个国内读者不甚了解的话题作一些深度分析。这两个话题是,第一,对中国来说,海牙的国际常设仲裁法院是否有正当性;第二,中国地图上标示的"九段线"是中国的海上边界线吗?了解了这两个问题之后,读者就可以依据国际海洋法的相关知识,独立地做出自己的判断了。

2013年1月22日,菲律宾向位于荷兰海牙的国际常设仲裁法院提出关于有关南海若干争议事项的仲裁请求,其中主要涉及中国关于"九段线"以及岩礁的领土属性等主张。在这场仲裁案中,中国是相关的另一方,但中国选择放弃应诉。今年7月12日,常设仲裁法院经过3年半的工作,宣布了仲裁结果。同一天,北京的《环球时报》发表社评认为,这个仲裁结果"是人们可以想象的'最坏版本'";与此同时,中国的媒体和互联网上掀起了一阵针对南海争端国际仲裁的批判浪潮。但是,不少批判此一仲裁过程和结果的言论仅仅是民族主义情绪的宣泄,缺乏对事实的了解;而这一话题又属于大多数人不了解的国际法领域,因此,即便是谬种流传,许多读者也真假难辨。本文主要就两个国内读者不甚了解的话题作一些深度分析。这两个话题是,第一,对中国来说,海牙的国际常设仲裁法院是否有正当性;第二,中国地图上标示的"九段线"是中国的海上边界线吗?了解了这两个问题之后,读者就可以依据国际海洋法的相关知识,独立地做出自己的判断了。
一、从大清朝老佛爷到今天:百余年来中国对海牙常设仲裁法院的参与与尊重
设在荷兰的国际法之都海牙的常设仲裁法院坐落于当地著名的和平宫内。由于联合国的国际法院也在同一建筑内办公,因此,一些人把常设仲裁法院与联合国的国际法院以及设在德国汉堡的联合国国际海洋法法庭混为一谈,甚至误以为,常设仲裁法院是联合国的下设机构;在如此误解的基础上,又有人发现,联合国并没有仲裁法院这样的下设机构,因此就断定,这个国际常设仲裁法院是虚构的;最荒谬的说法是,它属于菲律宾花钱雇佣的非法组织。虽然谷歌在中国被禁用,但百度上其实有关于这个仲裁法院的初步介绍。中国驻荷兰大使馆的网站上关于国际司法机构的栏目里也专门介绍了这个常设仲裁法院,提供了不少可靠的信息(http://nl.china-embassy.org/chn/gjf/t238056.htm),这些来自中国外交部的官方信息与维基百科公布的信息基本上是一致的。
常设仲裁法院(英语为Permanent Court of Arbitration (PCA),法语为Cour permanente d'arbitrage (CPA))的历史远比联合国悠久,它是根据1899年第1届海牙和平会议通过的《和平解决国际争端公约》于1900年成立的政府间组织,是世界上第一个国际争端仲裁机构。慈禧太后当政的帝制时代,大清朝的代表杨儒和陆宗祥等人参加了1899年和1907年召开的两次海牙和平会议,大清朝签署并批准了上述公约,所以中国是常设仲裁法院的原始缔约国。常设仲裁法院为国家、政府间组织或私人主体间的仲裁、调解、事实调查提供服务,它包括处理行政事务的常设行政理事会和国际事务局,以及一份由每个缔约国各自遴选的4名法学专家组成的"仲裁员名单"。
从晚清到中华民国,再到中华人民共和国,中国虽然历经改朝换代,却积极参与这个仲裁法院的活动。从晚清到中华民国的大陆统治时期,中国一直为常设仲裁法院指派仲裁员。从中华人民共和国成立到1971年,中华民国仍保有海牙公约缔约国地位,故继续代表中国政府向该法院指派仲裁员,而在此期间中华人民共和国政府则与常设仲裁法院没有来往。中华人民共和国于1971年取代中华民国在联合国的席位之后,1972年常设仲裁法院行政理事会决定,在年度报告中删去"中华民国"字样和它指定的仲裁员名单,等待中华人民共和国政府派人继任。但当时中国大陆正处于文革时期,毛泽东忙于向世界各国输出革命、宣传毛泽东思想,中共政府许多正常的国际事务活动因而中断,自然,中国在常设仲裁法院的活动也停止了。中国的这一段停止参与期,源自中共当局行为之荒谬,而并非出于它对常设仲裁法院的反感。
直到1993年7月15日,中华人民共和国政府正式恢复在常设仲裁法院的活动,1993年9月它指派的首批4位仲裁员出席了常设仲裁法院的全体仲裁员大会。这4位仲裁员当中,邵天任是根据地出身的外事系统干部,而李浩培、王铁崖和端木正则早年就学于伦敦经济政治学院或法国巴黎大学,均属当时中国国际法方面的一时之选。这批仲裁员当中的李浩培、王铁崖和端木正年迈或去世后,2009年5月中国政府又重新指派邵天任、许光建、薛捍勤和刘楠来为仲裁员,其中前三位曾先后担任外交部条约法律司司长。由此可见,中华人民共和国政府对常设仲裁法院一向是高度重视的,所指派的仲裁法官不是国际法方面的专家,就是外交部里最了解国际法的条约法律司司长这样高层级的外交官。
这次南海仲裁案期间,按照常设仲裁法院的既定规则,当事国政府可以指定一名来自本国的仲裁法官参与仲裁,而中国外交部的薛捍勤恰好常驻海牙,她本来就在仲裁员名单上,由她代表中国政府在南海仲裁案中发表中国的官方立场,似乎是天经地义的,但中国政府偏偏放弃了这个机会。之所以如此,当然不是因为某些愤青所指的"常设仲裁法院是非法组织",而是因为中国政府觉得,在南海仲裁案当中,根据国际海洋法,很难有获胜的可能——既然败局已定,与其参与仲裁而败,还不如拒绝参与仲裁,以稍存脸面。
中国政府向来高度重视和尊重常设仲裁法院,只是在南海仲裁案上选择了弃权。但是,国内的一些媒体和网站为了挽回政府的脸面,便千方百计地贬低、歪曲常设仲裁法院的作用和功能。这样的做法其实是在抹黑中国的国家形象,也背离了中国政府百余年来对常设仲裁法院的一贯立场,于事无补,而于理有亏。
二、中国在南海水域的边界线到底在哪里
这次常设仲裁法院关于南海主权争议的仲裁结果令许多中国人非常愤怒,他们认为,南海自古以来就是中国的海域,仲裁法院无权干涉中国的内政,因此,它的裁决当然是无效的。长期以来,中国的教育部门和宣传机器一直声称,南海是中国的固有海域;过去70年来,绝大多数中国人从中学地理课本所获得的印象是,自古以来中国在南海的边界就是用虚线所标示出来的那个像牛舌一样从海南岛一直延伸到曾母暗沙的水域。然而,许多人直到这次常设仲裁法院的南海仲裁案之后,才听说了"九段线"这个名词。"九段线"就是中国地图上标示中国在南海水域的那9条虚线的名称。但是,"九段线"是自古以来就有的吗?
其实,"九段线"自诞生至今才70年。它的前身是1947年中华民国内政部的官员随手在南海地图勾画的11段虚线(那时称为"十一段线"),当时使用的是普通的小比例尺地图,所划线段只是一个大概的标示,并没有关于虚线各段准确位置的经纬度计算。此原图现在仍保存在台北的档案馆内。以今天的眼光来看,这个"十一段线"其实是中华民国政府关于岛礁归属意向的一条虚构示意线,它并没有标明领海海域的精确位置。不过,当时还没有国际海洋法,加上当时南海海域的周边国家均未独立,所以,这个"十一段线"虽然属于"三无"示意图(无法律依据、无合乎海洋法规的定义、无坐标),但也无人提出争议。
中华人民共和国成立后,部分地继承了中华民国的地图,保留了"十一段线"(但因为不敢得罪苏联,不得不承认外蒙古的独立,因而否定了中华民国的"秋海棠"地图,从此中国大陆的国界变成了"公鸡"形状)。1957年中国政府把"十一段线"之内的夜莺岛(隶属海南行署)转让给北越(此岛被北越重新命名为白龙尾岛),因此导致"十一段线"在北部湾内的最北端两段名不副实。从此,中国的地图相应地把"十一段线"最北端的两段虚线抹去,结果"十一段线"只剩下了"九段"。这就是"九段线"的由来。
1982年联合国海洋法公约通过之后,"九段线"与国际公认的海洋法之间的矛盾便暴露出来,而上述"九段线"的"三无"(无法律依据、无定义、无坐标)问题,更是让中国外交部无法向国际社会解释。因此,中国加入联合国海洋法公约后,外交部一直很谨慎地避免触及"九段线"的合法性问题。2000年12月25日中国与越南签订了北部湾划界协定,当时外交部表示,从此"诞生了中国的第一条海上边界线"。这一宣示表明:第一,此前中国并没有海上边界线;第二,"九段线"并非中国的海上边界线。
由此来看,这次常设仲裁法院认为"九段线"没有海洋法上的法律依据,其实与中国外交部2000年的宣示是一致的,只是绝大多数国人不了解而已。如果"九段线"没有国际法依据,那么,依照联合国海洋法公约的原则,中国在南海水域的边界线究竟在哪里?现在,这仍然是一个问号。
在南海争端仲裁问题上,中国对国际关系的处理被国内的民族主义宣传捆住了手脚。这一现象表明,对内的教育和宣传系统落后于国际形势,也干扰甚至破坏了外交部过去改善中国国际形象的努力。涉外关系并不都与意识形态有关,这次南海争端就是如此,更不必为了迁就国内宣传的需要而削足适履;相反,国内宣传的内容和方法确有改造的必要。中国即将在杭州主办G20峰会,为了适应会议气氛,大概关于南海争议的种种议论很快该偃旗息鼓了吧。

中国人权双周刊》第187期  2016年7月8日—7月21日

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