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2016年7月10日星期日

黎蝸藤:南海仲裁案會怎麼判?

【明報文章,2016年7月11日】南海仲裁案將於7月12日宣判。儘管中國一直堅持不參與、不接受,前國務委員戴秉國甚至形容仲裁結果為「一張廢紙」,但是裁決的合法性難以被推翻。它不僅會對南海局勢產生深遠的影響,更會影響海洋法在其他爭議中的應用。 

菲律賓的15項訴求可歸為5類:第一類關於「九段線」的法律地位;第二類關於南海代表性島礁(黃岩島、永暑礁、美濟礁,在訴訟期間還提及太平島)的海洋劃界效力;第三類關於能否通過先佔的方式取得低潮高地的主權;第四類關於人工島的法律地位;第五類針對更為具體的行為,比如菲律賓漁民在各島礁的歷史性捕魚權、中國干擾是否合法、人工島是否破壞環境等。那麼仲裁庭會作出怎樣的判決呢?以下結合資料與庭審過程作一分析。 

人工島不帶來額外法律地位 

第三類訴求,仲裁庭大概會宣布沒有管轄權,因為這並不在《聯合國海洋法公約》(公約)的規定範圍內。它應在國際法庭解決,而不是基於公約所成立的仲裁庭。 

第四類訴求在公約有明確規定:人工島不為島礁帶來「額外的」法律地位。仲裁庭會照此仲裁。 

太平島問題或不作裁決 

第二類訴求,其原則也是公約明確規定的:單獨的低潮高地(如美濟礁)無法產生領海;在島礁12海里附近的低潮高地(如渚碧礁)可以作為領海基線;礁石(如黃岩島、永暑礁)可以產生領海,但無法擁有專屬經濟區;只有自然形成的、能維持人類居住或本身的經濟生活的島嶼才能擁有專屬經濟區。 

比較有爭議的是,像太平島這種在現代之前無人定居的小島是否符合島嶼的資格。馬英九的記者會和台灣「法庭之友」的意見,相當有力地論證了太平島應該算島嶼。但菲律賓也舉出了有力的證據,包括一份1994年由3位台灣科學家的實地考察報告,裏面說島上的水「鹹,不適宜飲用」,而且以往也曾有比太平島大的島被裁定沒有經濟專屬區。所以法庭如何判決實難預料。進一步,即便作出太平島是島嶼的裁決,由於它與菲律賓的大島巴拉望之間的距離只有200海里左右,根據以往例子,它的劃界效力仍將遠小於200海里(比如北部灣的白龍尾島只有3海里的專屬經濟區)。最後,太平島的問題並不在菲律賓提出的15項訴求之中,仲裁庭甚至可能不作出裁決。 

判中國九段線違法機會大 

第一類關於「九段線」的訴求更為關鍵。在之前的可管轄性的裁決中,仲裁庭並未宣布是否屬於管轄範圍,而要等待實體庭審階段才一併決定。故還難以確定仲裁庭是否會對此裁決。 

關鍵難點在於,中國官方從未公布「九段線」的定義,因此仲裁庭無法從法理上確定「九段線」是什麽。但在實體庭審上,菲律賓列舉出很多事例論證中國把「九段線」內的水域視為「歷史性的」「有管轄權的」水域:(1)2009年中國給聯合國的照會中遞交了畫有「九段線」的地圖及官方對「臨近水域」和「相關水域」的多次表述;(2)2009至2015年,中國海警船多次在「九段線」以內(甚至邊緣)地帶執行任務;(3)中國輿論把「九段線」當作中國領海等。因而仲裁庭仍有可能確認「九段線」實際上已經有定義,以此確認自己對此有管轄權,進而裁決。 

如果真如此,那麼判決中國在「九段線」違法的機會相當大。原因如下:第一,國際實踐中能被承認擁有歷史性所有權(historic title)的水域只有「歷史性海灣」(以及湯加一個特例),而南海不是海灣。 

第二,形成領土主權必須具備官方主權意圖和有效統治。同樣,證明對一個海域有歷史性所有權也需要明確的管轄意圖和實際的管轄證據。中國漁民雖然在南海有悠久的捕魚歷史,但國際法規定捕魚活動不能產生主權。中國缺乏20世紀之前在西沙和南沙的主權意圖和統治紀錄(反而有不承認西沙屬於中國的例子),更不用說在「九段線」內海域的管轄紀錄。 

第三,中國提出對南沙的主權要求最早只能勉強追溯到1935年,「九段線」(前為「十一段線」)更遲至1947年才出現。在這前後到1982年簽訂公約之間,中國沒有宣布對「九段線」內水域進行管轄的聲明,更沒有管轄的紀錄。其實當時西沙和南沙都已存在領土爭議,這意味着,當時即使中國宣布這種管轄權,越菲等國家也不可能承認。在1958年領海聲明中,中國更公開承認南海諸島與中國大陸之間存在公海。這證明無論意圖上還是實際上,「九段線」都不是中國管轄的水域。這些證據都說明「歷史性所有權」很難獲得支持。 

退一步說,即便仲裁庭因為中國從未明確「九段線」的法律地位而不進行裁決,那麼指出「『九段線』歷史上沒有法律地位」這一點,也足以令中國難以繼續堅持(或者以後宣布)「九段線」是歷史性水域線。 

或無法完全滿足菲律賓訴求 

第五類訴求很大程度上依賴前幾類訴求的結果。但即便那些判決有利菲律賓,因主權歸屬不在仲裁範圍內,所以實際判決仍可能無法完全滿足菲律賓的訴求。比如,如果裁定黃岩島沒有專屬經濟區,那麼菲漁民在黃岩島12海里外捕魚就不能受干擾。但因不能判斷其主權歸屬,所以未必能裁決漁民能否在12海里內捕魚(除非菲律賓提出的歷史性捕魚權能被支持)。 

這類仲裁結果最能被美國直接應用。如果中國以後阻止菲律賓漁民的活動,美國就可以用執行裁決結果為由進行干預。 

中國不會毫無所獲 

儘管以上分析認為,裁決結果總體上會對中國不利,但也不會令中國毫無所獲。比如菲律賓主張的卡拉延海域線就會同樣被廢除,越南基於南海諸島提出的劃界也不能成立。其實,中國如果能善用仲裁結果,在其他方面也可進一步爭取國家利益,比如可以用判例向日本要求廢除沖之鳥礁的專屬經濟區。與其把它視為「廢紙」,還不如在裁決出來之後研究如何充分善用。 

作者是歷史學者 

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