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2015年9月22日星期二

福山:民主依然挺立在“历史的终结”处

Francis Fukuyama 福山
二十五年前,我为《国家利益》这个小杂志撰写了"历史的终结?"一文。那是1989年春,对于我们这些陷在冷战的政治和意识形态大论争中的人而言,是一个令人难以置信的时刻。这篇文章恰好发表在柏林墙倒塌前几个月,那时,民主转型的浪潮正在东欧、拉美、亚洲和撒哈拉以南的非洲进行得如火如荼。
当时我认为,历史(从宏大的哲学意义上来说)展现出了完全不同于左派思想家所设想的结局。经济现代化和政治现代化的过程,并没有像马克思主义者断言和苏联宣称的那样,通向共产主义,而是走向了各种形式的自由民主和市场经济。我写道,历史在自由中达到顶峰:民选政府、个人权利,以及劳资流通只需适度政府监管的经济体制。
现在回头再来看这篇文章,首先很明确的一点是:2014年的情形与1989年完全不同。
俄罗斯是一个以石油美元支撑的险恶的选举型威权政体,对邻国咄咄逼人,试图收回1991年苏联解体时失去的领土。中国仍是个威权政体,如今更是世界上第二大经济体,并对南海和东海的领土高度关注。正如外交政策分析家沃尔特·拉塞尔·米德(Walter Russell Mead)最近写道的那样,老式的地缘政治重又兴起,全球稳定在欧亚两端都面临着威胁。
当今世界的问题不仅在于威权政府在发展,还在于许多现存的民主国家运转不良。以泰国为例,其不稳定的政治结构在上个月(2014年5月)导致了军事政变,再来看孟加拉,其体制仍受到两股腐败政治力量的控制。许多看似成功完成民主转型的国家—土耳其、斯里兰卡、尼加拉瓜—已退回到威权体制。其他还有一些国家,包括最近加入欧盟的罗马尼亚和保加利亚,仍受腐败困扰。
然后就是发达民主国家的情形。在过去十年里,美国和欧盟都遭受了严重的金融危机,这意味着增长乏力和高失业率,尤其是年轻人的失业。尽管美国经济现在重又开始发展,但是利益没有得到共享,而且,美国派性明显的两极化政治体制也很难说是其他民主国家的卓越典范。
那么,我的历史终结论因此就被证明是错了吗?或者退一步说,即使不是错的,也需要进行重大修正吗?我认为,我的根本思想仍然是基本正确的,不过,在1989年那段令人兴奋的日子里,我对政治发展的本性尚是雾里看花,如今则有了更多的理解。
当我们去观察广泛的历史潮流时,重要的是不要被短期的发展牵着鼻子走。持久的政治体制的标志是它的长期稳定性,而不是它在特定十年里的表现。
首先,让我们来看一看过去两代人的时间里,经济体制和政治体制发生的剧烈变化。在经济方面,世界经济在产出上有了大幅度提升,1970年代早期与2007—2008年金融危机之间大概有四倍的差距。尽管危机是个大挫折,但整个世界的繁荣水平在各大洲仍有大幅度增长。之所以会出现这种情形,是因为世界通过一种自由的贸易和投资体系牢牢地连在一起。甚至在中国和越南等共产党领导的国家,也是市场法则和市场竞争占支配地位。
政治领域也发生了巨大变化。根据斯坦福大学民主问题专家拉里·戴蒙德(Larry Diamond)的数据,1974年整个世界只有35个选举式民主国家,不到整个世界国家数量的30%。到2013年,选举式民主国家已增加到近120个,占世界国家总数的60%还要多。1989年只是那股突然加速的广泛潮流的一个标志而已,哈佛大学的政治学家塞缪尔·亨廷顿把这股潮流标记为民主化的"第三波",它始于大约十五年前南欧和拉美的民主转型,后来又波及撒哈拉以南的非洲和亚洲。
以市场为基础的全球经济秩序的出现与民主的传播有着显然的联系。民主向来依赖于广泛的中产阶级,而在过去的三十年中,各行各业富裕的、拥有财产的公民在各处猛增。无疑,更加富裕、受过更好教育的人对他们的政府要求更多—而且由于他们纳税,他们觉得自己有权利对公职人员问责。世界上最顽固的威权主义堡垒,许多都是盛产石油的国家,比如俄罗斯、委内瑞拉或者波斯湾的政权,在这些地方,所谓的"资源诅咒"可以让政府从资源中而不是从人民那里获得巨额税收。
即使认可盛产石油的独裁者有抵制变化的能力,我们还是从2005年起见证了戴蒙德博士所谓的全球性"民主衰退"。根据自由之家(其发布的政治自由和公民自由指标被广泛采用)的统计,在过去的八年里,民主国家无论是在数量上还是在质量上(选举的完整性、新闻自由等等)都有所下降。
不过,还是让我们来透视一下这个民主衰退:我们虽然可能对俄罗斯、泰国或尼加拉瓜的威权趋势感到担忧,但我们也清楚,所有这些国家在1970年代都毫不含糊是独裁政体。尽管也有2011年开罗解放广场那些令人兴奋的革命日子,但是除了在其发源地突尼斯之外,"阿拉伯之春"似乎在别的地方尚不会产生真正的民主。然而,这可能意味着阿拉伯政治在很长一段时间里会变得更具回应性。因此,以为民主会很快实现是极其不现实的。我们不要忘记,在1848年革命—欧洲的"人民之春"—之后,民主制度又花了七十年的时间才得以巩固。
此外,在观念领域,自由民主仍没有真正的对手。比如,普京领导下的俄罗斯和阿亚图拉领导下的伊朗尽管在实践中无视自由民主,但也重视民主理想。为什么还要费心在乌克兰东部就"民族自决"举行假公投?中东的一些极端分子可能梦想恢复一个伊斯兰教政权,但是,这不是生活在穆斯林国家的绝大多数人的选择。唯一确实可与自由民主制度进行竞争的体制是所谓的"中国模式",它是威权政府、不完全市场经济以及高水平技术官僚和科技能力的混合体。
可是,如果要我猜测一下,五十年后,是美国和欧洲在政治上更像中国,还是中国在政治上更像美国和欧洲,我会毫不犹豫地选择后者。有很多理由表明,中国模式是难以持续的。它依赖于经济的持续高速增长,然而,随着中国设法从中等收入国家向高收入国家转型,这样一种高速增长不会再出现。中国因土地污染和空气污染而积累了大量的隐性负担,虽然政府仍比绝大多数威权体制更具有回应性,但是,一旦日子变得艰难,中国日益增多的中产阶级不可能会接受现行的家长主义体制。中国不再像毛泽东所处的革命时期那样,展现一种超出自己边界的普遍主义理想。……
然而,这绝不是说我们可以满足于过去二十年取得的民主成就。我的历史终结论从来不是一种决定论,或者只是简单地预测自由民主制度势必在全世界取得胜利。民主国家还继续存在并获得成功,只是因为人民愿意为法治、人权和政治问责制奋斗。这样的社会既取决于领袖、组织能力,也取决于纯粹的好运。
那些渴望民主化的社会,唯一的大问题就是,它们未能提供人民想从政府得到的实质性内容:个人安全、共享的经济增长以及获得个人机遇所必需的基本公共服务(尤其是教育、卫生保健和基础设施)。由于可理解的原因,民主的支持者关注的是如何限制专制国家或掠夺型国家的权力。但是,他们并没有花多少时间去思考如何有效地进行统治。用伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)的话说,他们更感兴趣的是"控制政府,而不是使政府充满活力"。
这就是2004年乌克兰"橙色革命"失败的原因所在。这次革命第一次推翻了维克托·亚努科维奇(Viktor Yanukovych),可是那些通过抵抗上台掌权的领导人—维克托·尤先科(Viktor Yushchenko)和尤利娅·季莫申科(Yulia Tymoshenko)—却把经历浪费在内斗和黑幕交易上。要是有一个有效的民主政府掌权,整顿基辅的腐败、让国家机构更值得信任,政府就能够在整个乌克兰确立它的合法性,包括在说俄语的乌克兰东部,而不会等着普京有足够的强力来进行干预。相反,民主力量自己败坏了自己的信誉,从而为亚努科维奇在2010年重掌政权大开方便之门,进而导致了最近几个月紧张的、流血的僵局。
与威权体制的中国相比,印度也因类似的差距而受阻。印度在1947年建国之际,就团结在一起确立了民主制度,这一点令人印象深刻。但是,印度的民主就像香肠的制作,只可远观,不可近赏。在这个体制里,腐败和寻租盛行;根据印度民主改革协会的统计,印度近来选举34%的胜选者,有针对着他们的刑事起诉,其中还包括一些严重的指控,比如谋杀、绑架和性侵犯。
印度也有法治,但是非常迟缓和低效,甚至许多情形是被告都死了,案件还没有开庭。根据《印度斯坦时报》的报道,印度最高法院积压了6万多个案件。与威权的中国相比,这个世界上最大的民主国家在提供现代基础设施或基本服务方面,显得完全无能为力,比如为居民提供干净用水、电或基本教育。
根据经济学家和社会活动家让·德雷兹(JeanDrèze)统计,在印度的一些邦,有50%的教师不会上班。纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)是一位印度民族主义者,他过去曾因纵容反穆斯林暴力而麻烦缠身,却以绝大多数的选票当选为总理,人们希望他会一扫印度政治中充斥着的废话,做些实事。
与其他国家相比,美国人常常更加不能理解有效政府的必要性,而只是集中于限制当权者。在2003年,布什政府似乎相信,只要剪除萨达姆的独裁统治,民主政府和市场经济就会自然地出现在伊拉克。它不明白,民主政府和市场经济源于复杂机构—包括政党、法庭、财产权、共有的民族认同—的相互作用,这些机构就是在发达的民主国家,也是经历数十年甚至数百年演进的结果。
不幸的是,有效统治能力的缺乏扩展到了美国自身。我们的麦迪逊宪法,有意通过各级政府的大量制衡来阻止暴政,如今却成了一种否决政治(vetocracy)。在今天华盛顿两极化—实际上是有害的—政治氛围中,政府实际上既不能有效地前进,也不能有效地后退。
与双方那些狂热分子的想法不同,美国所面临的极其严重的、长期的财政问题,是可以通过合理的政治妥协来解决的。但是,国会根据自己的规则,好几年没有通过一项预算,而且在去年秋天,共和党关闭了整个政府,因为它不同意支付过去欠下的债务。因此,尽管美国经济仍是不可思议的创新之源,但美国政府很难再说是当前世界的灵感之源。
二十五年之后,历史终结论最严重的威胁,不在于出现了一个更高级、更好的模式,有一天将取代自由民主制度;无论是伊斯兰的神权政治,还是中国模式,都无法对它造成损害。无论什么样的社会,只要登上了工业化这部上升的电梯,它们的社会结构就会发生变化,政治参与的要求就会增加。如果政治精英接纳这些要求,那我们就获得了某种民主。
问题在于,是否所有国家都必然会登上这部电梯。政治与经济相互缠绕在一起。经济增长在起飞之前,需要一些最低限度的制度,比如可强制执行的合同和可靠的公共服务,但是,这些基本制度很难在极度贫穷和政治分裂的处境下创建起来。历史地来看,社会通常是通过历史事件摆脱这一"陷阱",借此,坏事(如战争)常常造就了好事(如现代政府)。然而,是否每个人都必然有这样的好运,目前尚不清楚。
第二个问题我在二十五年前确实没有阐述,即政治衰退问题,它是一部下降的电梯。长期来看,一切制度都会衰退。它们常常会变得僵化和保守;那些与某一段历史时期的需要相符的规则,在外部境况发生改变之际,不一定还是正确的。
此外,现代制度的非人格性是设计出来的,随着时间的流逝,它们常常被强势的政治行动者把持。回报亲友是人的自然倾向,这一点在任何政治体制中都起作用,从而导致自由退化为特权。无论是在威权体制的国家还是在民主国家(看看当前美国的税法),这种情形都一样。在这种环境下,并非像法国经济学家托马斯·皮凯蒂(Thomas Piketty)认为的那样,富人越富是因为资本的高收益,而是因为他们能更好地进入政治体制,从而运用他们的关系去提升自己的利益。
至于技术的进步,它在利益的分配上并无定数。比如,信息技术的革新分散了权力,因为它们让信息变得又便宜又易于接近,但是,它们也损害了低技能的工作,对一个广泛的中产阶级的存在造成了威胁。
那些生活在稳固的民主国家的人,不应对自己国家幸好是民主体制而自鸣得意。但是,尽管世界政治有短期的起伏兴衰,民主理想仍具有巨大无比的力量。我们看到,大众抵抗运动仍继续在突尼斯、基辅和伊斯坦布尔意外爆发,在这些地方,普通民众要求政府承认自己作为人的平等尊严。我们也看到,每年有数百万的穷人不顾一切地从危地马拉或卡拉奇这样的地方流向洛杉矶或伦敦。
纵然我们会质疑要多久之后全人类才能抵达那个终点,但我们不应怀疑某种社会形态就挺立在历史的终结处。

(本文原载《华尔街日报》2014年6月6日)

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